北洋政府时期周自齐的财政改革思想与实践

冯春英

北洋政府时期周自齐的财政改革思想与实践

曹金祥

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［提  要］周自齐是民国时期杰出的经济学家和闻名海内外的理财高手，曾两度出任北洋政府财政总长。任职期间，他主动建言和参与袁世凯政府的财政管理体制改革，力主强化中央财权控制、统筹地方赋税管理、加强税官政绩考核。在实践层面，周自齐通过发行国内公债、推行税制改革和提倡盐政改良等方式，不仅在短期内为北洋政府增加了财政收入，而且形成了较为系统的财政改革思想。作为新旧隆替之际的专家型政治人物，周自齐虽然沉浮晚清民国官场数十年，但主客观多方面的原因使其能够观时顺变，应势有为，在民国初年的财政管理领域建树颇多。周自齐的财政改革思想和实践开启了中国传统财政管理的现代化先河，在中国近现代财政管理发展史上具有重要地位。

［关键词］周自齐  财政改革思想  北洋政府  袁世凯

［中图分类号］K258     ［文献标识码］A        ［文章编号］1000-114X（2016）……

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周自齐（1871—1923），字子廙，祖籍山东成武，出身于鲁西南的名门望族，是北洋政府时期的一个重量级人物，曾历任驻美公使馆领事、山东都督、中国银行总裁、交通总长、陆军总长、财政总长、农商总长、署理国务总理兼教育总长，并一度摄行大总统职务。他在近三十年的仕宦生涯中任职种类之多、职级之高，在整个民国时期很少能有出其右者。周自齐不仅是民国政坛著名的外交家、政治家和教育家，而且也是一位杰出的经济学家。作为旧交通系三巨头之一，周自齐不仅在借鉴西方经验的基础上，对民国时期的财政管理体制提出了切实可行的改革措施，而且还积极参与并主持了公债发行、税制改革和盐政改良等一系列财政管理活动，形成了较为系统的财政改革思想，开启了中国传统财政管理的现代化先河。

目前学界对周自齐的研究还处于起步阶段①，关于其财政思想的研究成果尚不多见，贾士毅的专著《民国财政史》在详细介绍周学颐、熊希龄和陈锦涛等人财政业绩的同时，对周自齐的理财主张进行了简要概述。杨涛的博士毕业论文《交通系与民初经济政策研究（1912-1916）》在梳理交通系与民国初年经济政策关系的基础上，对周自齐的财政管理思想进行了概括性评析，但并未展开深入而系统的论述。本文在充分挖掘史料的基础上，拟对周自齐担任财政总长时期的财政改革思想与实践进行梳理和研究，以探寻转型期中国财政管理思想的发展脉络，并从一个独特的视角观照中国现代化进程的演进轨迹。

一、周自齐在北洋政府时期的财政改革主张

民国初年的军阀混战，使中央政府的军费开支连年剧增，加之地方当局任意截留税款，关、盐二税又大部分用来偿还对外赔款，由此导致国家财源枯竭，财政紊乱。在此背景下，北洋政府为了巩固自身政权，在周自齐等历届财政总长的建言和推动下，采取了一系列财政改革措施。

资料显示，从1912年3月至1927年6月，北洋政府在短短的15年之内先后更换了35届财政总长和7届代理财政总长，在如此众多的财政大员中间，周自齐被公认为是不可多得的理财高手。这不仅是因为他长期驰骋于北洋政坛，多年在财经部门担任要职，有着丰富的理财经验，更在于他早年接受过西学熏陶，敢于在制度建设方面放手作为，大胆创新。具体而言，周自齐在北洋政府财政管理体制改革中的主张可以见诸以下几个方面。

（一）改革财政管理体制，强化中央财权控制

1912年3月北洋政府内阁成立后，将晚清时期负责财务的度支部改称财政部，最高长官称财政总长，隶属国务院领导。按照1912年11月颁布的《财政部官制》，财政总长不仅总辖全国财务，“管理会计，出纳，租税，公债、货币、政府专卖，储金保管物及银行事务，”②而且监督所辖各官署及公共团体的财务活动。1913年1月，袁世凯为加强对财政权的控制，颁布《修正财政部官制》，规定将财政部直隶于大总统，财政总长对于各省巡按使及各地方最高行政长官执行财政部主管的事务，有“监察指示之责”③。在中央成立财政部的同时，北洋政府也在全国各省相继成立国税司，不久又更名为财政厅，作为地方一级财政管理机构。

1914年2月，周自齐接任财政总长后，为顺应袁世凯的财政集权主张，力主废止各省民政长与巡按使的财政权，主张将各省财政厅独立建制，由中央直接监管。在他看来，各省财政厅其实是中央财政机关派往各地的分支机构，其厅长与中央派往各省的民政长没有本质上的区别，应该权利平等，一视同仁。各省巡按使如果没有得到中央政府的特别委任，也无权监督本省财政厅。基于这种主张，他向袁世凯建言：今后中央下派各省巡按使时，如未奉有监督地方财政的特别委任明文，则应“由财政部于任命后呈请裁夺，以昭郑重。”巡按使一旦接受监督地方财政之使命，则一切活动必须受财政部节制，如此才能“统系分明而事权不至庞杂”。为了确保袁世凯对财政管理的最高决策权，周自齐又建议，所有各省巡按使应否监督本省财政，应该“随时呈请缘由，伏乞大总统鉴核批示、遵行”。周的建言使袁世凯正中下怀，被“准如所拟办理，即由该部随时呈请裁夺”④。1914年6月，袁世凯在周氏建议的基础上，颁布《财政厅办事权限条例》，规定各省财政厅长一律由大总统任命，财政厅直隶于中央财政部。

周自齐力主强化中央财权控制，其主要目的是要建立起全国统一的财政管理体制，从而为袁世凯政府提供强有力的财力支撑。这种财政集权努力虽然因为地方军阀的割据而在现实操作层面存在诸多困难，但随着袁世凯统治地位的逐渐巩固，其在统一全国财政中的作用逐渐彰显。

（二）规范省级管理制度，统筹地方赋税管理

作为深受袁世凯器重的干将之一，周自齐接任财政总长后，不仅协助北洋政府加强了对全国财权的宏观控制，而且对于各省财政厅也出台了详细的约定政策：第一，财政厅直隶于财政部，凡支配款项及关于一切财政事务，均受财政部指挥。遇有重要事件，得迳呈大总统。第二，财政厅凡关于收纳赋税，支付本省经费及一切收入、支出各款，均按月造具表册，详明省长并报告财政部。第三，财政厅所收赋税，应悉数交付金库，凡奉大总统命令拨解及财政部核夺之款，必须随时支放。很明显，周自齐对省级财政厅的这种权限约定，其最终目的就是要将地方财赋大权直接归置于中央政府或袁世凯的掌控之下。作为地方最高行政长官的省长虽然可以过问本省财赋状况，但一切赋税的支配和使用却最终要由中央政府来核准。

至于各省财政厅长的权限，周自齐将其归纳为五个方面：第一，受大总统委托，负责全省财政官吏的政绩考核管理，并综理财赋出纳，执行各种税法。第二，奉特别命令并受省长监督，“凡关于筹办财政事务，除奉大总统特令暨部饬外，均秉承省长办理，并受其考查。”第三，及时向省长和财政部报告属下的作奸犯科行为，以便“予以处分”⑤。第四，编制所属征收官考绩报告，由省长转咨财政部。第五，对征收官及知事有委用、奖惩权力，但相关决定须呈请省长核准并转咨财政部。

与晚清官制改革之前布政使负责全省各地赋税的征收却受巡抚的节制不同，在周自齐设计的省级财政管理体制下，财政厅长虽然只是一省的财赋长官，但其职位的任命却由总统直接决定，作为一省最高行政长官的省长虽然可以监督甚至指挥财政厅长的经费活动，但却必须事先得到总统的委托或授权。因此，与对财政厅权限的制约相一致，对财政厅长权限的这种约定也是要最大限度地强化中央政府对地方财赋的统筹管理。

（三）出台专项考成条例，加强税官政绩考核

基层财政官吏是地方财税征收和管理的主体，如何调动其工作积极性，杜绝其贪污腐败，是确保赋税征收的基本前提。基于这种考量，周自齐接任财政总长半年后即连续制定了《征收厘税考成条例》、《征收官交代条例》和《征收田赋考成条例》三个专项文件，经大总统袁世凯批准后于1914年9月12日颁布执行。

1.颁行《征收厘税考成条例》

厘税是清政府为缓解国库空虚而于1853年起征的一种商业税,对于规范商业行为、丰富国家财源发挥了重要作用。但其在实际征收过程中，由于法规不详细，制度不健全，执行效果并不理想，推行数十年后竟被视为“恶税”，东南各省曾多次掀起免厘运动。基于这种特殊的历史背景，周自齐接掌财政部后即开始对厘税征收进行整顿。考虑到对厘金征收官并无成法以约束之，因此他向袁世凯呈报《征收厘税考成条例》，以此作为考核地方财政官吏政绩的依据。

《征收厘税考成条例》的指导思想是“以比较为体，以奖惩为用”。所谓“以比较为体”就是由各省财政厅根据本省的商业发展情况，会同巡按使在咨询财政部之后，确定本省应纳厘税的“比较额”。“比较额”又分“按月比较额”和“按年比较额”两种，界定办法是依据某年的厘税实征数额作为“比较年额”，逐月征收之数额即为“比较月额”，考虑到税额的稳定性和各省商业发展的变动性，“比较额”三年变更一次，但额度一旦确定，则地方官必须严格执行。

所谓“以奖惩为用”就是责成有关部门对各省的征收官分别依据“比较额”进行季度考核和年满考核，其中季度考核中优秀者，以增收之成数累次记功，短收不及一成者记过一次，短收一成以上者则撤销职务。年度考核中优秀者，根据增收数额发放劳绩金，短收一成以上者降职，短收二成以上者则撤职处理。除严格考评外，为了杜绝征收官中饱私囊，贪污税款，该条例还规定：各征税官“如有侵吞隐匿情弊，查有实据者”，“于税率之外，浮收病商，或与商贩串通舞弊减收者”，则一律“褫革官职，依法追缴”⑥。

周自齐颁行的《征收厘税考成条例》是一个操作性极强的税法考评文件，它不仅科学地提出了厘税征收的体用原则，明确规定了各省厘税的征收额度，而且严格约定了对于基层征收官的考核标准和奖惩办法。其后的历史发展表明，该条例对于确保厘税的正常催征发挥了重要作用。

2.颁行《征收官交代条例》

按照前清旧制，地方官吏在新旧交接之际，均须照章办理严格的财产交割手续，一般情况下不会发生贪腐事件。但晚清以降，由于旧制废弛，新法未行，各级征收官卸任或调任之际，主管部门不再进行离任审核，所以卷款潜逃、侵吞公款等弊端往往难以杜绝。周自齐认为：“整理财政，欲求岁收之确实，当杜官吏之亏挪”，⑦“而欲收入之无侵吞,支出之无浮滥，尤当以严核交代为先务。”⑧基于这种考虑，他于1914年9月12日代表财政部向大总统袁世凯递交《征收官交代条例》并被批准执行。

该条例首先对各省财政厅长、海关与常关监督、征收局长和县知事等地方官员在前后任交接时如何进行财赋移接进行了详细规定。按照该条例，卸任人员自到任之日至卸任之前一日，应将任内所管钱款的征收、上解和支出情况，印花税票的使用情况以及“官有财产暨物品；各种文卷、表册、薄记”等一干财务造册登记，并会同监盘员一并移交接任者。接任人员则应于限定时日内将所接受的各项财务编造表册，与卸任人员办理结交手续并详报财政部备案。为杜绝卸任人员拖延推诿甚至趁机弄虚作假，该条例还规定：卸任人员如不能及时造册移交，逾限一月者记过一次，逾限两月者记大过一次。卸任人员如交代不清，逾限在两月以上者勒限追缴，并褫革官职。逾勒限之期仍不缴清者，除褫革官职外，并查封私有财产，若抵偿不足，仍依法追缴。对于接任人员而言，如果发现卸任人员交代不清不能对其及时揭报，或者卸任人员交代已清而本人却延不结报者，也要给予记过或记大过处分。对于利用交接之便乘机舞弊者，除罢黜官职外，还要如数赔偿“亏欠侵吞之数”⑨。

《征收官交代条例》的出台，为北洋政府规范地方财赋官吏的职责和行为提供了法律依据，其后历届财政总长也正是根据该条例对各省的征收官进行了规范化的考核和管理，从而在较大程度上避免了渎职和贪腐行为的发生。虽然周自齐在递交袁世凯的呈文中，打着恢复前清旧制的旗号而提出该条例，但就条例本身而言，无论是对移接程序的限定，还是对违例处分的规定，都较之清代前期的成例更为具体，更为严谨，也更加接近西方现代国家的管理体制，具有明显的现代色彩。

3.颁行《征收田赋考成条例》

田赋是中国历代政府对拥有土地之人所课征的土地税，被列为国家正供，是国家财政收入的最基本、最主要的来源。但在民国军阀混战的背景下，作为国家主要税源的田赋早已名存实亡。周自齐认为，既然“我国以农立国，国家正供所入，向以田赋为大宗”，那么为了扭转财政入不敷出的被动局面，充分发挥田赋在国家税收中的主导作用，则必须采取果断措施，严格杜绝田赋的流失。在他看来，在田赋征收过程中之所以会出现“民间之负担未轻，国家之收入锐减”的状况，主要是由于用人不当，征收无法，奖惩不严。因此他提出：“欲增加岁入，必以整理田赋为切要之图。整理田赋，尤必以严核征收为治标之策。”⑩基于这种思路，周自齐在向袁世凯呈报上述两个条例的同时，又拟定《征收田赋考成条例》三十二条，并呈请袁世凯批准颁行。

为了鼓励地方官员积极催征田赋，该条例明确规定，县知事完成催征额一千元以上不及一万元者记功一次。一万元以上者记功二次。二万元以上者记大功一次。三万元以上者记大功二次。五万元以上者记大功二次，并请传令嘉奖。十万元以上者进级，并请传令嘉奖。对于各省财政厅长而言，催征田赋不及五十万元者记大功一次；五十万元以上者记大功二次；一百万元以上者进级；二百万元以上者进等。对于监督财政的各省巡按使，催征田赋全部完成者，由财政部呈请大总统颁令嘉奖。为确保工作效率，避免懈怠推诿，该条例对影响田赋催征者也列举了严厉的惩罚措施，如县知事未完成任务，一分以上者减三月俸十分之二；二分以上者减半年俸十分之二；三分以上者减一年俸十分之二；四分以上者降等；五分以上者褫职。依此类推，各省财政厅长和巡按使如果不能如期完成既定催征额，也要一并接受惩处。

与前两个条例相比较，《征收田赋考成条例》对于各级地方官吏催征田赋的职责的规定更为详细，惩罚措施也更为严厉，这从一个侧面彰显了田赋在整个国家税收体系中的重要地位，也充分体现了周自齐本人“整理田赋为切要之图”的赋税管理思想11。

综上所述，周自齐制定三大条例的主要目的就是要明确征收官的岗位职责，强化中央政府对地方财赋的征收管理，从而最大限度地杜绝亏欠、侵蚀和贪腐现象的发生，以保障财政收入的及时到位。就实际效果而言，周自齐提出的财政改革措施在其后的执行和运作中发挥了非常重要的规范和指导作用。有数据显示，周自齐第一次担任财政总长的1914-1915年，是北洋政府时期少有的财政状况较好的年份，中央的财政收入出现了极为少见的盈余局面12。这固然与此时袁世凯的集权统治已进入稳定状态有关，但周自齐在其中的贡献显然不容小觑。时任中华民国总统政治顾问的澳大利亚人莫理循指出：“财政部在周自齐领导下部务办得有了显著改进。”13当时的《时报》也载文指出：“数月以来，财政大有起色，周君介于上下之间，以总长之荣名博干能之美誉。”14

二、周自齐在北洋政府时期的财政改革实践

袁世凯继任中华民国临时大总统后，为了筹集复辟帝制所需要的大量经费，亟待革新财政，建立新的财政管理体系。他在1914年2月6日发给各省都督、民政长、巡阅使、护军使、镇守使和国税厅的电令中明确表示:“民国缔造，基础方成，将来之存亡生死问题，厥推财政。”15为尽快实现整理财政之目的，袁世凯在电令发布三日后的2月9日，将亲信周自齐由交通总长调为财政总长，周氏自此得以插足财政、交通两界，成为北洋政府中炙手可热的重量级人物。周自齐在一年零两个月的财政总长任期内，不遗余力地帮助袁世凯政府整理财政，广开财源，所推行的一系列措施，较为集中地映射出其财政改革思想的基本脉络。

（一）发行国内公债

周自齐认为：“国务万亿，咸待治理，而命脉所系，尤以财政为先。”但在民国肇造、政局未稳之际，各省区的财赋征收既然已经自顾不暇，中央政府的“内外政费”也只能“同仰外资”16。基于这种现实考量，为了尽快筹集帝制资金，周自齐在袁世凯的授意下，曾于1914年6月间向五国银行团进行第二次大借款，但借款谈判因一战爆发而中断。后不得已向美国单独商洽借款，又因五国银行团其他成员的反对而流产。在举债遇挫之际，他不得不考虑发行国内公债一途。

周自齐曾提出：“理财之要素，贵乎出纳有制”，特别是在“大局未定，人民荡析”之际，节流应重于开源，因此他对于发行国内公债本来是不感兴趣的，而且一度认为:“若云举办内债，则政治未能清明，用途漫无限制，孰肯以艰辛所得之资财，供政府无穷之挥霍，是内借亦劝成不易也。”17但在外援断绝、举债不成的情况下，周自齐很快意识到:“内国公债为国家命脉，社会金融之所托，关系甚巨，自应督饬中国、交通两银行与主管拨款各机关商定逐期拨款办法，切实照行。”18基于这种认识上的转变，周自齐不仅于1914年8月呈请成立了“内国公债局”，专门负责公债发行事宜，而且为了提高国内公债的信誉度，对公债的发行办法也进行了大刀阔斧的改革。他一方面提高1914、1915两年的公债利息与折扣，缩短发行周期与付息时间，以刺激商民的认募积极性。另一方面还加大在社会各界的动员力度，分别于1914年8月和1915年1月两次致电全国19，请各省将军、巡按使与商会踊跃应募。由于措施得力，财政部于1914年8月呈准发行的2400万元国内公债得以超额完成，共征得资金2540余万元，而且预定1915年再发行国内公债2500万元。此举使袁世凯政府的财政收入大为增加，不仅避免了中国财政一味依赖外债的不利局面，而且有效缓解了北洋政府的财政紧张形势。

（二）推行税制改革

1912年12月，北洋政府财政部颁布的《整理财政总计划书》提出，要克服财政困难，既要借鉴西方经验，又要广开税源。但我国现有税目，“其课税物件非集注于生产机关，即集注于消费物品，此等经济思想犹是欧洲十九世纪上半期之时代。”因此，该计划书提出“今欲更新税制，非采用最新之思想及最近之学说，不足以剂租税之平”20。

按照这一理路，周自齐接任财政总长后，首先致力于整理由前清沿用至今的一系列旧税，并成立“整顿旧税所”作为专设机构，直辖于财政部。其主要职责，一是调查现有旧税的种类及收入总数并分析其积弊原因；二是规范管理办法，杜绝各种不法行为；三是协助各省长官解决征税困难，并负责各省征税官吏的考核。21该所成立后即开始着手整理旧税，因“我国旧有之税，向推田赋、厘金、常税三种为大宗”22，所以整理旧税也是以三大税为主。据民国时期财政专家贾士毅所著《民国财政史》统计：1914年，周自齐通过整理田赋增加收入562万元，通过整理厘金增加收入3865万元，通过整理常关税增加收入627.2万元。

在整理旧税之余，周自齐也积极开征新税，并为此专门成立了与“整顿旧税所”相并列的“筹办新税所”，在充分“调查各种课税物件及将来征收之难易和多寡”的基础上23，将印花税、营业税和通行税作为新增税种。在三种新税中，周自齐对于开征印花税最为重视，为确保该税的正常征收，他于1914年12月21日专门颁布《稽核印花税办法大纲》，决定在财政部设总稽核员一人，股员六人，将全国27个省区以及各地的盐务机关、海关、常关征收局分隶于三股稽核。241915年1月周自齐又以保障印花税罚金的执行为由，咨文内务总长朱启钤，专门制定执行规则，要求转饬京师警察厅和各省警察官厅遵照办理。数据显示，在短短的一年时间里，周自齐通过施行新税，为北洋政府累计增加收入逾6000万元之多。

如上所述，周自齐通过整理旧税和施行新税，在短期内为北洋政府增加了大量财政收入，为袁世凯政府的正常运转提供了有力的财力支持。在施行新税的过程中，周自齐大胆借鉴西方国家推行先进税制的经验，大力举办印花税、经营税等新税种，既适应了中国资本主义工商业快速发展的客观需要，也推动了中国财政管理体制的现代化进程，其意义之重大是显而易见的。

（三）提倡盐政改良

民国初年，盐税被视为北洋政府财政收入的三大支柱之一。据贾士毅统计，民国三年度的盐税预算收入为84879873元，占全国预算总收入的24.2%，盐政在国家财政体制中的地位和作用由此可见一斑。但在实际执行中，盐税的征收仍然“因循清末弊政，继续实行以专商引岸为基本特征的官督商销制”25，由于长年的军阀混战，各省在盐业管理上各自为政，盐政之混乱较清末为甚。1912年3月，袁世凯为解决国库空虚问题，以处理清政府债务善后事宜之名，用全国盐税作抵押，向英、法、德、俄、日五国银行团举借高达二千五百万镑的巨款。作为此次善后借款的附带条件，北洋政府与五国约定在财政部下分别设置盐务署和稽核总所，其中稽核总所以中国人为总办，外国人为会办，所有盐政管理事务不经洋会办签署不得生效。在全国各产盐地则设立盐务稽核分所，以中国人为经理，外国人为协理，所有盐税收入存入五国银行团所属银行，不经洋会办签字不能提用，由此导致中国的盐税征收大权事实上为洋人所把持。

《善后借款合同》生效后，五国银行团力主将稽核总所作为中国的最高盐务管理机构，希望籍此完全控制中国的盐政管理。周自齐洞悉洋人阴谋的危害性，为了摆脱中国政府在盐政管理上的被动局面，他在财政总长任内从多个层面积极推行盐政改良。

1.收回盐政主权

周自齐认为，前任财政总长熊希龄等人提出的盐务署官制与稽核总所的权限多所抵牾，且容易为洋人提供可乘之机，为确保盐政大权为我所控，他建议将盐务署归由财政部直辖，并以之作为全国的最高盐政管理机关，稽核总所则必须置于盐务署领导之下。虽然该建议遭到英国代表丁恩等人的强烈反对，但在周自齐的努力和坚持下，1914年2月9日北洋政府公布的《盐务署稽核总所章程》明确提出，稽核总所应成为盐务署的重要组成部分，其下“设立中国总办一员、洋会办一员，盐务署长应兼任稽核总所总办，总所会办应兼任盐务署顾问。”该章程第六条还特别指明，“盐务署长兼总办与洋会办兼洋顾问，彼此有不同意之事，应呈由财政总长核夺。”26这实际上是规定了时任财政总长兼盐务署总办的周自齐在盐政管理上的最高行政权，在实际执行层面挽回了北洋政府在盐政管理上受制于人的被动局面。

2.改良盐务管理

民国初年，全国各地的盐税征收不仅税率高下不一，而且税款管理十分混乱，瞒报和走私产盐的现象随处可见，贪占和挪用盐款事件时有发生。有鉴于此，周自齐继任财政总长后即开始改革盐务管理办法。在运销方面，废止前清的先盐后税制度，改行先税后盐之法，即盐商运盐前须先向政府报税，然后凭借领到的执照运盐行销，从而杜绝了贩运私盐现象的发生。在税收方面，废除以往为体恤商人而实行的耗斤制度，即政府不再对盐商运销中的损耗进行补贴，此举杜绝了盐商的漏税之弊，提高了国家的盐税收入。在生产方面，周自齐于1914年3月与国务总理孙宝琦一起呈请袁世凯公布《制盐特许条例令》，对制盐者的资格、种类和相关权力进行了明确界定，鼓励盐业生产者多造精盐，防止外国粗盐充斥中国市场，从而达到为国家挽回利权的目的。

3.交涉盐税余款

经过周自齐的盐政改良，民国初年的盐税收入大为增加，存放于五国银行的盐款除偿还借款外尚有部分剩余应放还中国政府，但五国银行团为了操纵中国财政运作，往往以垫支借款准备金为由，拖延甚至拒绝向中国政府移交盐余款。周自齐充分发挥其个人通晓国际法的优势，与五国政府多次严正交涉，认为既然《善后借款合同》中没有所谓借款准备金一说，则盐税余款放还中国政府就是理所当然。在周自齐的努力斡旋和一再争取下，五国政府不得不同意将盐税余款按时拨还北洋政府。如1914年放还盐余款为31304818元，1915年为27523066元，27有效缓解了北洋政府的财政紧张局面。

三、周自齐财政改革的影响和成功原因分析

就客观效果而言，周自齐在北洋政府时期推行的一系列财政改革措施取得了较大的成功，不仅为袁世凯聚敛了大量的财政资金，确保了北洋政府的正常运转，也在客观上推动了中国的财政管理开始迈上现代化转型之路。就此意义而言，周自齐不仅算得上是北洋政府中的一位理财高手，也是近现代中国历史上一位颇有建树的经济学家。他提出的改革财政管理体制、强化中央财政集权的主张，不仅仅是为了迎合袁世凯复辟帝制的需要，实际上也适应了民国建立后中央政府亟须统筹全国财权的客观要求。他提出的规范省级管理制度、加强官吏政绩考核的建议，对于堵塞税收漏洞，防止贪污腐败，从而确保国家的财税征收，更是发挥了不可替代的重要作用。在具体实践中，他通过发行国内公债、推行税制改革和提倡盐政改良，不仅实现了为国聚财、与洋争权的目的，而且规范了中国的财政管理体制，为其后中国财政管理的现代化转型奠定了基础，准备了条件。

北洋政府内部派系林立，纷争不断，立身其中者多为过场政客，很多人受时代潮流的裹挟，往往昙花一现，难以有所作为。周自齐之所以成为深受袁世凯、徐世昌等最高执政者器重的股肱臣僚，并得以在各类官场，特别是财政领域多所建树，笔者认为有以下几个方面的原因：

（一）周自齐个人的杰出才能

周自齐出身官宦之家，早年由广州国文馆转学京师同文馆时，即认识到“中外交通之世，非通别国语言文字，不能究其政治施为之本末”28，因此，在语言学习和政治研究方面用功甚多，加之其本人秉赋极高，口才极佳，使得他在与外人打交道时游刃有余，深得中华民国总统政治顾问莫理循等外国人的青睐。周自齐年轻时曾追随中国驻美公使伍廷芳游宦海外十余年，深谙国际事务及理财之法，这为其以后的外债举借和政治斡旋活动提供了极大便利。就国内而言，周自齐久经宦海，洞悉为官之道，早年从游湖广总督幕府时，即受到张之洞的欣赏和赞助。进入北洋官场后与同僚及属下交游广泛，具有较高的威望和较强的亲和力，这些为其纵横北洋官场积聚了大量的人脉资源。如他利用自幼长于广东的人生经历，与广东籍政要梁士诒畅叙同乡之谊，并在政治上同气相求，相互提携。1914年周自齐执掌财政部以后，敦请梁士诒出任内国公债局总理，主持公债发行工作，正是在梁士诒的襄赞下，这次公债发行超额完成计划，被誉为民国内债发行史上成绩最好的一次。

（二）袁世凯和徐世昌等人的鼎力支持

周自齐自京师同文馆毕业后,曾借外派公干之际入美国哥伦比亚大学学习并肄业，是民国时期学有专长的少数专家型政治人物之一。袁世凯为了增加其专制统治的合法性，并力图“从被统治者那里推论出自己的正当性”29，极力拉拢新派人物加盟其政府。周自齐之所以能够成为与梁士诒和朱启钤并列的旧交通系三巨头之一，并在北洋政府中一路官运亨通，尽展所长，在很大程度上得益于袁世凯及其党人的鼎力支持和提拔重用。袁世凯倒台后，周自齐又与大总统徐世昌等人交厚，深得徐氏器重。1921年11月，中国政府派代表团参加华盛顿会议时，周自齐即被任命为中国代表团顾问。1922年4月更被徐世昌任命为署理内阁总理。应该说，最高执政者的鼎力支持是确保周自齐事业成功的不可或缺的重要条件。

（三）客观形势提供的有利条件

辛亥革命后，中国政治并没有走上正轨，军阀擅权，武人专制，“政府的权威丧失殆尽，中华民国在事实上深受中央政权衰微之苦。” 30在此历史语境中，袁世凯政府为了确保庞大的政府机器的正常运转，也为了能够征集消灭革命力量所需要的庞大军费，迫切需要诸多如梁士诒和周学熙式的能臣在财政领域有所建树，以重振中央政府的权威。周自齐作为深受袁世凯青睐的重要政治人物，多年的西学侵淫和政坛熏陶，使其能够因时顺变，借助有利的客观形势，在历史的夹缝中于财经领域做出了一番成绩。上世纪30年代，日本学者园田一龟在其所著《新中国人物志》中指出，周自齐之所以能够获得事业上的成功，“决非由于彼等之聪明才干，实四周之情势，自然而然有以致之。”31

四、结语

八十多年前，法国著名哲学家朱利安·班达曾经提出：权力等世俗的政治利益会腐蚀知识分子价值判断的公正性。在他看来，知识分子的价值在于固守书斋的静思之美，一旦接受了政治激情并投身于现实的政治纷争中，就意味着对自身使命的背叛，容易导致人类道德功能的错置。32但我们也不能不看到，20世纪毕竟是人类历史上最典型的“政治时代”，一批又一批的知识分子或者投笔从戎，或者介入现实政治，成为推动历史发展的直接动力，因此对知识分子事功的评价不能也不应该仅仅以道德的合法性作为唯一的出发点。

周自齐作为新旧隆替之际立身于北洋政坛的一个重要的知识型政治人物，在北洋时期诡异多变的政治场域中，受时代潮流的裹挟和自身政治立场的局限，曾一度附逆窃国元凶袁世凯，并为其复辟帝制奔走效劳，立下过所谓的汗马功劳，这是周自齐研究多年来不为史学界所看重的一个关键性因素。但历史是多元的，对历史人物的评价也应该是多维度的。周自齐一生的大部分时间都处于晚清与民国这一千年未遇的新旧转折期，特定的历史背景决定了他矛盾而复杂的人生际遇。作为政治人物的他，既有救国富民的爱国情怀，又有知恩图报的忠君思想，而作为思想人物的他，既有吸纳西方文明的进取精神，又有留恋传统文化的守旧心态。因此，就周自齐研究而言，我们虽然不能重演古人的思想以理解历史的真实33，但也不能以偏概全，简单地从道德合法性和政治正当性的角度对其一笔抹杀。在批判周自齐政治落后性和思想保守性的同时，肯定他在履职北洋政府期间的财政改革思想与实践对于推动中国财政管理现代化转型的积极作用，是历史研究者义不容辞的责任。

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作者简介：曹金祥，菏泽学院社会科学系主任、副教授，山东菏泽，274015   cjxhz@sina.com 13853056662

Zhou Ziqi's Fiscal Reform Thoughtand Practice During the Northern Warlords Government

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