理性设计的限度：民国大学院、大学区制与高校设置摘 要：除了借鉴法国大学区制外，民国大学院与大学区成立的原因至少有三：高校分区设置的历史传统、蔡元培等人教育独立思想的影响以及适当时机的选择。就高校设置而言，大学院主要进行了高校的分区设置、整顿部门办学、规范公私立高校、新建高校等措施。尽管这些措施颇有可取之处，但总的来看，大学院与大学区制是失败了。从制度分析的角度来说，其失败的原因在于蔡元培等权力精英由于“理性的自负”而实行激进的制度变迁。
关键词：大学院； 大学区；
高校设置；
制度分析
1927年国民政府定都南京后，蔡元培等人提出在中央建立大学院管理全国的教育，在地方实行大学区制。大学院与大学区的实行，对于我国的高校设置影响深远。
一、大学院、大学区制探源
除了深受法国大学区制的影响外，民国大学院与大学区成立的原因至少还有以下三点：
（一） 高校分区设置的历史传统
在晚清的京师大学堂章程中，就曾规定此后全国学务皆归大学堂统辖。何炳松认为张百熙任管学大臣时的地位“好像是以大学校长兼任教育部部长，而且大学和教育部两种职务在当时混而不分的，因为管学大臣虽然经理京师大学堂和全国学堂一切事宜，但是他除以京师大学堂为大本营外，并没有独立的机关，这可以说是我国最初的‘大学区制’了。”［1］91王凤喈也认为“当时管学大臣一面为京师大学校长，一面又为全国教育行政机关长官，颇与近年施行大学院制之大学院长相似。”［2］322蔡元培曾在译学馆任教习，对这种制度应该有深刻的认识。在1912年蔡元培出任中华民国第一任教育总长期间，就建议实行大学分区：“专门教育，由教育部直辖分区规定，次第施行。”［3］为此，教育部曾制定出《划分大学区议案》，拟在北京、南京、武汉、广州设四个大学区，分别将该区附近的大学合并为一所大学。［4］后来，蔡元培又提出国立大学与省立大学分别设立，省立大学采用大学区制：“省立或区立大学，采法国大学区制，以大学为本省或本区各种教育事业之总机关。”［5］后来袁世凯、范源濂、陈宝泉等人都提倡大学的分区设置，尽管在具体的细节上有诸多不同，但在分区设置高校这个原则上表现出惊人的一致。
（二） 教育独立的思想基础
蔡元培对于教育独立，也早情有独钟。1912年2月，蔡元培任教育总长后就提出：“教育有二大别：曰隶属于政治者，曰超轶乎政治者。专制时代(兼立宪而含专制性质者言之)，教育家循政府之方针以标准教育，常为纯粹之隶属政治者。共和时代，教育家得立于人民之地位以定标准，乃得有超轶政治之教育。”［6］1922年，蔡元培又发表《教育独立议》，提出“教育事业当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党或各派教会的影响。”并将教育独立与1912年所提的大学区制联系起来：“分全国为若干大学区，每区立一大学；凡中等以上各种专门学术，都可以设在大学里面，一区以内的中小学校教育，与学校以外的社会教育……都由大学办理。”［7］
由于北洋政府时期教育部的腐败，蔡元培更加坚定了教育独立的信念。1927年6月，蔡元培正式提出大学院与大学区制：“关于国民政府应添设教育部问题，元培等筹议再三，以为近来官僚化之教育部，实有改革之必要。欲改官僚化为学术，莫若改教育部为大学院。”［8］ “顾十余年来，教育部处于北京腐败空气之中，受其他各部之薰染；长部者又时有不知学术教育为何物、而专骛营私植党之人，声应气求，积渐腐化，遂使教育部名词与腐败官僚亦为密切之联想。此国民政府所以舍教育部之名，而以大学院名管理学术及教育机关也。”［9］（三）天赐良机大学院的成立亦具有时机：“当时国民政府方以全力应付军事，对于教育事业，尚无具体计划，余与李、张、吴诸先生以教育不可无主管机关，又不愿重蹈北京教育部以官僚支配教育之覆辙，因有设立大学院之主张。”［10］ “自宜仿法国制度，以大学区为教育行政之单元……”“大学区的办法，是由大学校长兼管本区的中小学及其他特殊教育，教育行政都归大学教授组织，并且有研究院担任种种计划。”［11］99其新制之枢纽，是“教育学术化”与“学术研究化”。［12］31二、大学分区设置之纠纷（一）大学区制之试行大学区制通过之后，蔡元培立即预备在广东、浙江、江苏三省试行。由于教育委员会认为：“惟广东方面，中山大学由广大改办时筹备经年，成立未久，一旦改制，未免变更太速，且现距下学年开学不远，筹备亦恐不及，似应照原提案人建议，准其暂缓实行。”［12］30
大学区制首先在江苏、浙江试行。1927年7月8日，国民政府下令裁撤江苏省教育厅。7月9日江苏大学区正式开始办公。省内的九所高校合并，改称为“国立第四中山大学”，张乃燕为校长。1927年8月1日，浙江省务会议议决将浙江省立甲种工业专门学校、浙江省立甲种农业专门学校改组为国立第三中山大学工学院、农学院，另筹文理学院，合三院组织国立第三中山大学，浙江大学区成立。
1928年底，北平试行大学区制。在此之前，张作霖曾驻军北京，派刘哲任教育总长，下令将北京的九所国立高等学校合并成一所，取名京师大学校，刘哲兼任校长。1928年8月，南京政府决定将京师大学改为中华大学，任命李石曾为校长。8月，决定施行大学区制度。 9月，中华大学改名北平大学，将原合并起来的九所高校，连同在北平的前外交部俄文法政专门学校、天津北洋大学、保定河北大学一起改组为十一个学院。
（二）高校设置的两大难题
然而，大学区制的推行碰到重重困难。就高校设置来说，一是大学的名称问题，二是高校合并与独立的问题。
大学的名称纠纷在江苏大学区表现激烈。原定计划是以广东为第一大学区，湖北为第二大学区，浙江为第三大学区，江苏为第四大学区……，由此江苏大学区的大学命名为第四中山大学。1928年1月27日公布的《修正大学区组织条例》规定每大学区设大学一所，除在广州者永远定名为中山大学以纪念总理外，均以所在地之名名之。依此规定，第四中山大学改名为江苏大学。大学一改名，学生风潮顿起：“南京之国立东南大学，自国民政府成立后，改为国立第四中山大学，旋又改为江苏大学。但该校学生以国民政府奠都南京，坚持改称为国立南京大学，并出以抬牌请愿及罢课之最后手段。又吴稚晖氏主张称为首都大学。最后大学改称为中央大学。”［13］不仅学生对此非常敏感，就连一部分学者官员对此也颇为不满。例如经亨颐指出：“江苏省政府已决迁镇江，大学名称，已冠中央。试问中央大学行政院迁不迁镇江？论理管理江苏的教育行政机关，不能与省政府隔离。如迁镇江，则与大学截为两断。并大学亦迁镇江，则‘中央’两字又不适用。将改为镇江大学，抑仍名江苏大学，可乎不可以中央的名义，而管理一省的教育行政，已属不合。”［12］44
江苏大学区的校名问题还仅仅只是名不符实或名不正言不顺之争，并不涉及各校之合并中要独立的问题。但北平大学区各校之独立运动贯穿整个名称之争中，或者说，名称之争不过是独立运动的一个方面而已。北平大学成立后，原北京大学、北师大、女师大、法大等校学生都起来反对改组后新任的院长。原北京大学、女大、农大、工大、河北大学、北洋大学等均联合反对大学区制，其中以北京大学学生最为激烈。
1928年11月29日，北京大学学生百余人手持“打倒北平大学”、“拥护北京大学”等旗帜，喊着“打倒割据式的大学区制”、“北京大学独立”等口号，把北平大学办公处捣毁［12］52。12月1日，军警保护李石曾等接收北京大学，亦为学生所拒绝。李石曾当即以“四义”通告北大学生：“（一）本大学奉国民政府令组织，如违抗即反国民党。（二）保存北京大学旧名，有封建腐化之嫌。（三）护校重在精神，不在一字之名称。（四）接收后立即开课，各生以前轨外运动概不追问。”［14］438教育部于12月15日电令北平大学严切晓谕北大学生，蔡元培、蒋梦麟亦于6日以私人名义发电劝告北大学生，但是都没有效力。北京大学学潮迁延了两个月不能解决。其原因在于北大学生早已定了三个原则为奋斗目标：北京大学校名不变；北京大学组织不变；北京大学直属中央。他们一面拒绝接收，一面派代表二人南下活动。1929年1月间，吴稚晖曾出来调停，亦无效果。1929年2月间，北京大学问题尚未解决，原来的北京师范大学学生三百余人，又为要求恢复官费，增加预算，于19日再次把北平大学办公处捣毁。直到6月间，问题不但没有解决，而且更进一步恶化。他们所定的办法是：联络各法团反对大学区制；封闭大学办公处；通电全国陈述大学区制之罪状。此外，法学院、工学院都因院址或经费问题大起风潮。所以北平方面，一年来“为大学区制问题，几无日不在波涛起伏中”。［14］439 “北平各大学因反对改组，引起不断纠纷，致各校均不能如期开学。数千学子，日事彷徨奔走，荒窠学业，令人慨乎言之！”［15］
仅就高校设置来说，大学区制就已碰到诸多麻烦，再加上与当时党化教育、普通教育的矛盾以及内部权力斗争等因素，大学区制真可谓是“利未先见，弊已丛生”。［16］国民政府无奈只得停止大学区制：“决议由教育部定期停止试行大学区制，相应录案函请政府查照，并转饬教育部遵照办理为荷。”［12］57
7月5日，教育部正式命令北平、浙江两大学区限于本年暑假停止，中央大学区限于本年年底停止。北平大学区定于7月1日停止，浙江大学区亦定于7月30日停止。北平大学亦于8月加以改革，准北京大学和师范大学照旧独立，其他仍并入北平大学。当时，原来的法大、工大、农大、艺专、医大、女大、女师大和俄专等八校学生曾经组织同盟会，要求与北大、北师大同等待遇，准其独立。一时又掀起所谓“独立运动”，派代表到南京请愿，但没有成功。
就部门办学而言，晚清学部成立后就试图解决之。北洋政府时期并未引起重视。从北洋政府教育部1926年公布的全国公立私立专门以上学校一览表中可以看出部门办学的有：交通部南洋大学、交通部唐山大学、全国水利局河海工科大学、外交部清华学校、外交部俄文法政专门学校、蒙藏院蒙藏专门学校、财政部财政专门学校。［17］ 大学院成立后，企图将教育学术机构统统收归已有。1928年6月6日，大学院提出统一中央教育学术各机关的提案：“查从前北京政府之下，中央教育学术机关往往分隶各部院机关。如清华学校及俄文专修学校属于外交部，地质调查所属于农商部，观象台属于国务院，社会调查所属于中华教育文化基金委员会之类。政策既不一贯，性质更漠不相关，于发展教育学术不利，障碍实多。现在国民政府既设有中华民国大学院，为全国教育学术机关，从前在北京政府时代分隶各部院机关之中央教育学术机关，自应一律改归大学院主管，其各部院对于专门人才之需要，各团体对于设立机关之条件，均当由大学院继续负责办理……”［18］此提案很快得到国民政府的批准，1928年6月9日，国民政府下令：“本政府既设大学院为全国教育学术之唯一枢机，所有从前分隶各部院及特殊团体之中央教育学术机关，应一律改归大学院主管。”［19］随后大学院将清华大学纳入改归进程。 清华大学源于晚清成立的清华学堂，名义上归外务部与学部共同管辖，但实权在外务部。民国成立后，清华学堂改为清华学校。范源濂任教育总长时，曾提议清华归外交部管辖，与教育部脱离关系。1927年，刘哲任教育总长之时，有将清华改隶教育部的计划，然未实现。［20］1928年北伐军攻占北京，改名北平后，原外交部的清华董事会也自然消失。再加上国民政府明令各种教育学术机关一律改归大学院主管，因此大学院试图将清华收归已有。但外交部以清华历史传统和外交关系，不肯完全放手。蔡元培在此问题上又持礼让态度，不愿力争。最后双方达成妥协方案，暂时共管：“清华学校改归大学院管辖，已奉国民政府明令规定在案。现因历史上之关系，拟暂由大学院会同外交部处理。其处理方案，宜先从改组董事会着手。持拟董事会组织人选如左：(一)当然董事：大学院院长、外交部部长、 美国驻华公使
(二)大学院会同外交部聘任国内学术专家四人(内二人系清华学校出身)至该校旧董事会董事，系外交部长、次长及美使三人，合并声明。”［21］1928年9月，《国立清华大学条例》颁布，明确规定：“国立清华大学由中华民国大学院会同国民政府外交部管理之。”［22］尽管有了这样一个妥协方案，但纠纷并未结束。直到教育部于1929年6月颁布《国立清华大学规程》，明确规定“国立清华大学，直辖於教育部”，问题才得以真正解决。 1928年6月28日，国民政府令大学院与交通部：交通大学按其性质，仍宜归交通部办理。［23］直到1937年，交通大学才改归教育部，但与交通部还是有千丝万缕的联系。可见大学院企图将教育学术机构统归已有最终只取得非常有限的成功，对此胡适颇不以为然：“此种时势之下，一动不如一静，正如稚晖先生所谓‘吉凶悔吝生乎动，一动而三凶一吉，不如不动为妙。’若不能谋定而后动。令文中提及文化基金会的社会调查所，而不及交通大学。今先生已将交大还与交通部，则此令亦等于一纸空文而已。清华学校与社会调查所皆自有经费，似可不必去动他们。文化基金会的董事会既有自己选补缺额之权，则已成一种‘财团法人’，正宜许其办理学术研究机关。若谓一切学术机关皆宜统一，则不但交通大学应收归大学院，连一切私立大学，以及科学社之生物研究所、北京社会政治学会之门神库图书馆，都在统一之列了。鄙意以为此等大计划皆宜有审慎的态度，周详的准备，否则令出而不行，徒损信用而已。”［24］
（一）对各地中山大学的整顿
1926年，国民政府把广州的广东大学改为中山大学，为中山大学最初起源。随着北伐战争的推进，各地纷纷筹设或改设中山大学。1926年冬和1927年春国民革命军势力达到长江流域以后，湖北方面先有武昌中山大学的筹备。东南大学亦于1927年4月改组，6月改为第四中山大学。上海各国立私立的大学亦于4月间有人提议合并改设为一个国立上海中山大学，因当时上海政治分会的议决通令各大学维持现状和同济大学的主张单独改组，上海中山大学没有实现。此外，1927年6月筹设中山大学的有河南、浙江和安徽等地。8月有广西省务会议议决筹办的广西中山大学。［25］1928年3月有湖南和兰州等地大学。
在大学区制推行过程中，1927年冬武昌中山大学改为国立武汉大学。1928年1月，南京国民政府公布了《修正大学区组织条例》，明确规定：“每大学区设大学一所，除在广州者永远定名为中山大学以纪念总理外，均以所在地之名名之。”［12］33因此，1928年2月第四中山大学依《修正大学区组织条例》改为江苏大学，学生于4月间请改名为南京大学，最后乃改名为国立中央大学。河南的中山大学于1928年改为省立的大学。1928年2月浙江的第三中山大学改为浙江大学，7月1日正式冠以国立两字。［1］122原来风起云涌的中山大学差不多都改了名。但还有几个未改名，如兰州中山大学、西安中山大学。
（二）私立院校的立案
1927年12月，大学院颁布《私立大学及专门学校立案条例》，就经费、设备、教职员条件作了具体规定。并说明须大学院派员就地调查符合规定后，才能立案。未经立案之私立大学或专门学校，其肄业生及毕业生，不与已立案之私立大学及专门学校学生受同等待遇。［26］此外还要求：“即将从前之学校立案规程废止，嗣后各私立立案，自应依照新颁条例办理。至私立大学及专门学校，无论在已设或未设大学区省份，当一律照新条例规定，由本院立案。从前教育行政委员会所定，在已设大学区省份，凡私立专门以上学校，得直接向该大学区立案，转请中央教育行政机关备案办法，并予取消。”［27］
大学院规范私立院校的立案，使得私立院校得到了整顿。长期游离于中国教育体制之外的教会大学，在此期间亦开始纷纷向中国政府立案。
五、新建高校的努力
新建高校也是此阶段一个重要内容。就新建高校来说，主要是劳动院校与艺术院校。这与蔡元培的教育思想有关。蔡元培提倡的新教育分三点，其中两点便是养成劳动的能力与提倡艺术的兴趣。［28］524－526 1919年2月，蔡元培曾经发表过一篇题为《劳工神圣》的讲演，提出：“我们都是劳工。我们要自己认识劳工的价值！劳工神圣！”［29］因而在上海建立劳动大学，“内分两部：一部招收一般高级工业校毕业生入肄业，以工厂为学业，为生活；另设劳工补习班，以灌输相当智识给一般劳工。”在浙江建立劳农学院：“半工半读；乡间设夜班，或冬季班。”［28］525
尽管劳动大学建立起来了，但受到别人的非难。胡适就表示反对：“例如劳动大学是大学院的第一件设施，我便不能赞同。稚晖先生明对我说这个劳动大学的宗旨在于‘无政府化’中国的劳工。这是一种主张，其是非自有讨论的余地。然今日之劳动大学果成为无政府党的中心，以政府而提倡无政府，用政府的经费来造无政府党，天下事的矛盾与滑稽，还有更甚于此的吗？何况以‘党内无派党外无党’的党政府的名义来办此事呢？一面倡清党，一面却造党外之党，岂非为将来造第二次清党的祸端吗？无政府党倡的也是共产主义，也是用蒲鲁东的共产主义来解释孙中山的民生主义，将来岂不贻人口实，说公等身在魏阙而心存江湖，假借党国的政权为无政府党造势力吗？”［30］蔡元培则申辩：“劳动大学与无政府主义尤无关系。……劳动大学，实即陶行知所提倡之‘教学做合一’主义。弟甚赞成陶君之主义，想先生对彼所办之农村学校，必亦极端赞成也。”［31］大学院改为教育部后，开展对高等教育的整顿工作，劳动大学因各种理由夭折了，可谓是短命的大学。
除此之外，蔡元培还极力提倡美育，主张以美育代替宗教，［32］因而有创办国立艺术大学之提案，主张建于西湖。获得通过。［33］．此外在上海还建立有国立音乐院。
六、理性设计的限度
大学院与大学区制是蔡元培等权力精英理性设计的产物。这种理性设计有其历史基础与国外借鉴。从历史基础来说，晚清与民国前期高校设置中就充满了理性设计。京师大学堂集学术与行政的统一，为大学院制提供了榜样。民国初年的大学及高师的分区设置为大学区制奠定了基础，大学区制不过是分区设置的继续。就蔡元培本人来说，其分区思想也是一脉相承。而教育独立的思想与信念及法国大学区制的借鉴对大学院与大学区的实行起到了推波助澜的作用。再加上当时南京政府初建，军事政治尚不稳定，千头万绪，国民政府尚无精力来管此事，使得蔡元培得以借此机会试验其理想蓝图。但理想与现实的博弈最终使得大学院与大学区制昙花一现，蔡元培只得空留余恨。正如当时有人评论：“教育为治国之大本，改进之道，经纬多端，而理想与事实必须兼筹并顾，斯折衷乎至当。”［34］
大学院与大学区制何以失败，已有诸多专著与论文讨论之。就高校设置问题，从制度分析的角度来说，其主要原因在于蔡元培、李石曾等人由于“理性的自负”而进行制度设计时没有尊重自生自发秩序的结果。民国初年，蔡元培在任教育总长时就提出大学分区，并以教育部的分区设置来要求北洋大学与北京大学归于一统，实行合并。但最终没有成功。受此挫折的蔡元培并未吸取教训，在实行大学区制的过程中变本加厉，合并的不仅是一两所高校，而是一个大学区的所有高校，丝毫不顾各校之历史传统与各校之利益，企图以自己的理性设计强加于各大学区，最后受到强烈的反对而不了了之，徒增动荡而已。有人评论“按国立北平九校合并，原为试验大学区之囫囵办法，其实国立九校各有其特殊历史与性质，合并本无可能。证之年来事实，各学院仍各自为政，北平大学之招牌等于虚设，且北平大学当局处置不当，学潮迭起，纠纷丛生……”［12］235诺思曾经说，制度分析从根本上来说并不是研究博弈规则，而是研究个人对这些规则的反应，［35］可谓是一语中的，也给强调理性设计制度的人敲响了警钟。大学区制的失败也表明：“任何个人心智，从而任何一项接受刻意指导的行动，都不可能通盘考虑到所有的特定事实；尽管这些事实是一些人所知道的，但是作为一个整体，这些事实又是任何特定的个人所不知道的。”［36］
由于理性设计而进行激进的制度变迁加速了大学院与大学区的失败。制度的形成与发展，受到诸多因素的制约，不单单文本化的制度变革就能解决的。因此，历来激进的制度变迁，尽管其大体原则不错，但少有成功的可能。蔡元培的激进思想可以从其言行中表现出来，例如评价戊戌变法时他就认为“康有为，梁启超，变法不彻底，哼！我！”［37］变革的措施也是一网打尽：“所有从前江苏境内国立省立各大学、专门学校及中学、师范学校应分裁并或改组。”［38］由此导致“教育行政重心系于大学，各级教育事业同受一系之羁勒，故大学一起变动，凡中小学校及地方教育莫不为所牵累而呈杌陧不安之状。”并进而引起教育受政潮之牵涉、经费分配不公、行政效率低下、学风之影响及酿成学阀把持之势力。［39］其激进的思想导致其激进的制度变革，最后遭此惨败，令人扼腕叹息！王凤喈亦指出“我国教育制度之变动太快太轻率。……而各次之变革很少是根据实际之需要，客观之考察；大部分均系根据少数掌权者之意见……又制度之美恶，须经过相当时期始能断定，若变动太快，则虽优良制度，亦不能表现其成绩。”［2］318 但大学院与大学区制并非一无是处，许多政策延续到后来，如教育经费独立、对私立院校的整顿、部门办学问题的探索、新高校的设立等等。蔡元培先在部分地区试验后全面推行的思想也无不可取之处：“我本想分全国为十个大学区，恐怕难于成功，所以规划在江苏、浙江两省试办，不过粗具规模罢了。”［11］99．由于江苏大学区风波迭起，蔡元培对于北平大学区的推行也并不赞成。可见大学区制许多原则并非有错，而在于制度变迁诸多措施不当而已。有人因此得到结论：“制度不是可以轻易变革的──健全的‘变制’，固要有正确的‘原则’，也要有适当的‘办法’……”“正确的原则必须设法运用──‘变制’虽遭废弃，但变制所依据的正确原则决不应随同废弃……必须多方设法，求原则的适当实现於现行制度之中。”［40］
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发表于 2010-3-15 10:35:15
