中国历代盐政概说

商汤之风

2010年01月03日 15:33《盐业史研究》
http://news.ifeng.com/history/special/shiyan/201001/0103_9078_1496651.shtml



本文摘自《盐业史研究》2007年第4期 作者：张荣生



一、古代盐政

中国盐业源远流长。远古时代，政事简易，国用不繁。盐与百物同等，官不统制，任民自由产制运销。夏、商、周三代，始在产地设虞衡之官，掌其政令，加以管理，许民以时采制。周代并设太宰，掌诸侯邦国之贡赋。诸侯岁有常贡，各以其地土特之产贡于王室，而盐为贡物之一。史籍虽记周有“盐人”之设，“掌盐筴之政令，以供百官之盐”；考其职掌，大概不过分管诸侯贡盐之事，故此时尚无专门盐政。

春秋时期，管仲在齐国为相，适应诸侯争霸需要，致力于富国强兵。于是兴盐铁之利，推行“官山海”政策，规定盐资源属国家所有，国家对食盐的生产买卖加以管理，开中国盐政之始。其法以民制为主，官制为辅；民制之盐须交官府尽数收购，由官运销，寓租税于官府专卖盐价之中，因其产盐于官制之外复有民制，盐史学者称为“部分专卖制”。齐国由是富强，称霸诸侯。所作《管子·海王篇》，为百代论述盐政之祖。

秦国自商鞅变法，奖励耕战，发展生产，民得专川泽之利，管山林之饶，自由开采售卖食盐，官府从而征税。沿至始皇，一统天下，盐制未改。惟征税过重，盐价昂贵。史载，秦时盐利二十倍于古，盐商富累巨万，人食贵盐，小民贫困。

西汉初年，因循秦制未改，允许私人经营盐业，国家征税，税入归主管皇室财政的少府；但诸侯王国以经营盐业自富，收入不归中央。武帝时，内修法度，外拓边疆，连年用兵，国库大空。而盐商财累万金，不助国家之急，黎民重困。元狩四年(前119)采用御史大夫张汤建议，笼罗天下盐铁之利归官，排富商、锄豪强。以齐地大盐商东郭咸阳和南阳大冶商孔仅为大农丞，领盐铁事；并采纳其建议，派他们乘传车举行天下盐铁，在各地设置国家的盐铁机构，任命从前以经营盐铁致富的人为吏；将原由豪富占有的产盐滩灶收归国家，由官府直接组织盐业的生产、转输与销售，并不借手商贩。其制盐法，由官府置备煮盐器具，雇民煮盐，给以工费；其卖盐法，设盐吏坐列市肆，贩物求利。官自煮盐，官自卖盐，产、运、销三项完全官营，盐史学者称为“全部专卖制”。于是国库充实，民不益赋而天下用饶。

汉昭帝始元六年(前81)，诏令各地推选贤良、文学之士，问以民所疾苦，皆答:“愿罢盐铁官营，毋与天下争利。”御史大夫桑弘羊予以反驳，认为盐铁官营为国家大业、安边足用之本，不可废止。双方反复辩论，事见桓宽所著《盐铁论》。结果昭帝依桑弘羊议，仍行专卖。自此以后，历宣、元、成、哀、平五帝，世代相承，未之更改。其间惟于元帝初元五年(前44)一度因天下灾饥而罢盐铁官，不久于永光二年(前42)又因用度不足恢复官营。综计自武帝元狩四年(前119)起，至平帝元始五年(公元5年)止，盐业实行全部专卖制凡125年。王莽篡汉后，命县官售盐，仍行专卖制不变。
东汉初，光武帝为巩固重新建立的汉家政权，实行减轻赋税政策，废除西汉以来推行的食盐专卖法，罢私煮之禁，任民制盐，自由贩运，而于产盐较多的郡县设置盐官，征收盐税。因其产制运销皆任民营，官征其税，盐史学者称之为“就场征税制”。明帝、章帝年间，因军费增加，国用不足，一度依尚书张林的建议，采用西汉武帝办法，实行官自煮盐、官自卖盐，产销全部官营。和帝即位，即行废止。诏令郡国罢盐铁之禁，纵民煮盐，人税官府，一如明帝以前旧制。嗣后自和帝永元元年(89)起，至献帝建安三年(198)止，凡109年，均行征税制。

东汉末年，天下大乱，群雄逐鹿。魏、蜀、吴三国鼎立，争夺天下。为适应战争需要，三国官府对盐业管理均仿效汉武帝旧法，实行全部专卖制，设司盐校尉等官主管盐政，笼取盐利，供给军需国用。西晋统一中国后，承曹魏旧制，实行全部专卖制，设司盐各官管理盐务，禁民私煮盐。晋元帝迁都江南，中国由此分为南北两半。南朝自东晋开始对盐业实行征税制，历宋、齐、梁、陈四朝，相沿未改；北朝自北魏至北周，历朝盐政制度兴废不常，时行征税，时行专卖，而以征税制为主。


公元581年隋文帝即位，致力统一中国。不久南北朝局面结束，海内重归一统。文帝为安定黎民，躬行节俭，轻徭薄赋，与民休息。开皇三年(583)除禁榷，通盐池、盐井之利与百姓共之，既不行官卖，又免征盐税，实行无税制。大业元年(605)炀帝即位，渐趋奢华，内兴工役，外事征伐，用度大增，遂乃横赋暴敛，然尚未及于盐利。自隋开皇三年起直至唐开元初年止，前后130余年间相沿未改，是为中国盐业无专税时期。


自远古直至唐代开元年间以前，中国盐政时而采征税制，时而取专卖制，时而行无税制，大抵因时而异，因地而殊，并无统一制度，尚处于盐政制度逐步建立的时期。自唐代开元年间以后，随着国家机构的扩大，财政开支的增加，历代中央政府完全确立了食盐的专卖制度，并使之日趋完备。南通实业家张謇著《张季子说盐》时，对此曾有论断:“盐法公私广狭之义，以唐为大界:唐以前公诸民，主广义；唐以后私诸官，主狭义”，指出了中国盐政在唐代前后的这一区别。

唐开元年间，财用不足，玄宗采纳左拾遗刘彤建议，派御史中丞与诸道按察使检校海内盐铁之课，逐步恢复征收盐税。开元十年(722)敕令诸州所造盐铁按年征收官课，由本州刺史上佐一人负责检校，依令式收税。自此正式恢复食盐征税制。天宝十四年(755)安史之乱爆发，两京陷落，民物耗竭，唐王朝财政陷入困境。肃宗即位后，为供给平叛所需军费，采纳北海郡录事参军第五琦建议，实行盐铁官营。于是任命第五琦为盐铁使，笼取盐利。乾元元年(758)，第五琦始立榷盐法，实行民制、官收、官运、官销的盐政制度。具体办法为:凡新旧盐民，皆登记造册，编入亭户户籍，隶盐铁使，免其杂徭，专事煮盐纳官，盗煮私贩者论以法；于山海井灶出盐之地设置盐政机构(小者为亭，中者为场，大者为监)，收榷其盐，置吏出粜。产制由民，收、运、销归官，于是民不加赋而国用以饶。宝应元年(762)，刘晏接替第五琦任盐铁使，再变盐法，将第五琦盐法中的官运官销改为商运商销。又创设盐商特殊户籍，隶盐铁使，允许子父相承，世代为业。盐仍由民制，仍由官收；官收之后，将盐税加入卖价(寓税于价)后转售商人；商人于缴价领盐之后，得以自由运销，所过州县不再征税(远乡僻壤商人罕到之地，官设“常平盐”以济其缺)。即民制、官收、官卖、商运、商销五大纲领，盐史学者称为“就场专卖制”。为确保此制施行，从淮北起，在既有亭、场、监之外，另于各地列置巡院，缉捕私盐。实行此制后，既改善人民食盐供应，又大幅度增加国家盐利收入。至大历末年(779)，盐利收人已居天下赋税之半。穆宗时(820—823)户部侍郎张平叔议榷盐法弊，奏请官自卖盐，认为可以富国；诏公卿议其可否。中书舍人韦处厚、兵部侍郎韩愈逐条驳诘之，以为不可。韩愈认为:“国家榷盐粜于商人，商人纳榷粜于百姓，则是天下百姓无贫富贵贱皆已输钱于官矣，不必与国家交手付钱然后为输钱于官也。”结果穆宗未采纳张平叔建议，继续实行榷盐法。

唐代刘晏就场专卖制的创立，标志着中国古代盐政制度的成熟。它的基本精神被唐以后历代理财家所继承。唐以后历代中央政府的盐政制度，大抵只是在刘晏旧制的基础上，根据本朝具体情势，加以因革损益或适当变通而已。

五代十国时期50余年中，中央政权更迭频繁，盐法渐趋苛密。后梁10余年间，尚循唐代就场粜商遗制。后唐以下，改行官商并卖之制。盐仍由民制，仍由官收，但于运销环节划分官卖区与通商区:官卖区行官运官销，通商区行商运商销，区限严格，侵销论罪。因虑官销或有不畅，乃籍列户口，按户抑配，计口授盐，按年征钱:在城镇则征“屋税盐钱”，在乡村则征“蚕盐钱”，又有“食盐钱”等名目。所配食盐只准供食，不得转售。严禁私煮私贩，违者一斤一两皆处极刑，是为中国盐政史上最严酷时期。

北宋时，全国重归一统。宋初因循五代旧法，行官商并卖制，规定或官卖、或通商得各随州郡所宜。于是划分官卖区与通商区，大抵以沿海州郡为官卖区，内地州郡为通商区。在官卖区，盐斤听由州县给卖，每年以所收课利申报计省，而转运使操其赢，以佐一路之费。其盐业生产，则沿用唐代旧制，设立亭户户籍，专事煮盐，规定产额，偿以本钱，即以所煮之盐折纳春秋二税；于产盐之地设置场、监等盐政机构，从事督产收盐。雍熙年间，北方用兵抗辽，边储颇乏，乃缩小官卖区，扩大通商区，推行“折中法”。其法为:令商人输纳粮草至边塞，计其代价，发给“交引”；商人持赴京师，由政府移交盐场，给其领盐运销。庆历年间，范祥创行“盐钞法”。其法为:令商人交付现钱，买取盐钞，钞中载明盐量及价格；商人持钞至产地交验后，凭钞领盐运销。政和年间，蔡京创行“引法”。其法为:官府印引，编立号簿；每引一号，前后两券，前为存根，后为凭证；装盐以袋，每袋即为一引，限定斤重；商人缴纳包括税款在内的盐价领引，然后凭引至产地支盐运销。与范祥钞法相比，引不仅是支盐凭证，且为运输与销售凭证。故其批引、缴引立有手续，销引定有期限。南宋沿用北宋引法不变。终宋一代，虽盐制多变，然以行就场专卖为主，即民制、官收、官卖、商运、商销。与唐制相比，仅增加一道商人买取证券(钞引)的手续；与此同时，对商人支取的盐类与销盐的地界也有了明确规定。引法既创，遂为宋以后各代所沿用(每引盐的斤重，历代不尽相同，大多在400斤上下)。


元代起于漠北，太祖时政事简易，对食盐实行征税制。太宗时入主中原，乃仿北宋折中法，募民入粟给引，易盐以贩。世祖至元十三年(1276)既取南宋，遂复宋制，专用引法，实行民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制，并加以完善。其法:以盐务政令归于户部，户部置局印引；在主要产盐大区设置都转运盐使司，掌卖引办课；产盐区运盐要道出口之地设批验所，掌批验盐引；于产盐地设置盐场，场下设团，为灶户聚合煮盐之处。灶户产盐立有定额，由官发给煮盐盘铁，每户一角；煮盐时，众灶户运卤入团，并将所携盘铁一角聚集拼合为整块铁盘，然后按次序轮流煎盐。是谓团煎制。灶户所煮之盐，由场官收纳，给付工本。商人于运司纳课买引，然后赴场支盐，运赴指定销区售卖。起运前须呈报运司发给运单(一名“水程”)；运行中，经过沿途关津须逐一验引截角。整个运销过程，凡卖引、批引、验引、缴引均有规定程序，立法较宋代更加严密。故引制虽肇始于宋，实完备于元。元代虽行就场专卖制，然其销区仍有“行盐地”与“食盐地”之分。大抵以近场各区为“食盐地”，行官卖，由官司派散食盐给民户；食盐地以外地区为“行盐地”，允许通商。元代后期，官盐价贵，私盐愈多，加之军人违禁贩运，权贵托名买引，加价转售，致使官盐积滞不销；加之课额愈重，办课愈难。于是元政府扩大官卖食盐区域，强配民食，不分贫富，一律散引收课，农民粜终岁之粮，不足偿一引之价，引起人民普遍不满，危机四伏。至正年问，以淮南盐贩张士诚与浙江盐贩方国珍为首的人民起义爆发，其他农民起义军纷纷揭竿继起，元朝遂亡。史家有“元代之亡，亡于盐政紊乱”之语。


明初盐政，循元旧制，仍行引法。洪武年间，为抵御外患，筹备边储，仿宋折中之制而行“开中法”。其法为:由户部出榜召商，令其输粮于边塞或其它缺粮地方，政府收粮机关登记所纳粮数及应支盐数，填给仓钞；商人持钞投产盐地运盐使司换取盐引，持引赴盐场支盐，运赴指定地区销售。开中法以场盐官收为基础，仍属民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制。故其产、运、销制度大率仍元之旧，而更加完善:全国盐政归属户部；在产盐大区设都转运盐使司，掌管一区盐政；盐场设场署，谓之盐课司，掌督产收盐；一区所属盐场甚多，乃于运司之下，增设分司，作为运司的派出机构，对分辖的盐场实行就近管理；复于运盐使之上，设巡盐御史一职，由皇帝按年特遣大臣，综理一区盐政大事。其煮海之民，仍编灶籍，官发盘铁，实行团煎；盘铁之外，复有锅锨，为团煎轮次未到时一家一户煮盐之具；所煮之盐，交场官收纳入仓，以备商支，场官付给工本米粮或工本钞。商人凭引支盐，例有定场，不得越场支盐；所赴销区，亦有定岸，不得越界侵销；其余验引放盐、查引截角、销毕缴引等手续，皆与元代同。开中法施行后，商人为便于纳粮报中盐引，各就边地召民垦荒种粮，并建筑台保，自相保聚，谓之“盐屯”，收到节省转运、充实边饷、开发边疆之效。史称“有明盐法莫善于开中”。

明代中叶以后，政府为笼取盐利，只知招商中盐，不计产销平衡，滥发盐引，超过盐场生产能力，致使盐商持引到场无盐可支。加之权贵专擅盐利，官商勾结舞弊，开中法逐渐破坏。于是官盐壅塞，私盐盛行，盐引积滞，国课亏宕。万历四十五年(1617)，为疏销积引，采用盐法道袁世振建议，废开中法，立“纲法”。其法为:将各商所领盐引分为10纲，编成纲册，每年以1纲行积引，9纲行新引；纲册上所载引数允许各商“永永百年，据为窝本”，每年照册上旧数派行新引，纲册上无名的商人不得加入盐业运营。从此官不收盐，由商人与煎户直接交易，收买、运销之权悉归于商人，并得世袭。“纲法”的纲领为民制、商收、商运、商销，盐史学者称为“商专卖制”。

自唐代中叶刘晏创立民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制以来，沿用855年，至此被民制、商收、商运、商销的商专卖制所取代。两相比较，前者利归于国，后者利归于商。纲法的推行，有其进步作用，但行盐成为盐商专利的世业，开启此后绵延300余年之专商引岸独擅盐利的盐政弊端。

清代盐政，承袭明末纲法，实行民制、商收、商运、商销的商专卖制，一称官督商销制。清初尚沿明代旧例，遣派巡盐御史总理一区盐政，后改归各省督抚兼理；其余盐运使司、分司、盐课司之设置及职掌一如明旧。灶户仍编盐籍，专事煮盐，定有产额；停铸盘铁，颁发锅镦，废除团煎，实行一家一户独立生产；所产之盐交商收购，即以所得价银完纳灶课。全国盐务政令归户部统管，户部掌理盐引的印刷和盐课的奏销。各区盐商、灶户归由运司统辖，运司具体办理卖引、放盐、征课等事宜。清初由各地运司招商认行一定销岸一定数额的引盐，并认纳相应的盐课，所认销岸及引数视为“根窝”，以后按年照窝认办，享有世袭垄断专利。盐商中，在盐场立垣向灶户收盐者谓之“垣商”，向销区行盐者谓之“运商”。每年开征盐课时，运商向运司按引数纳课领引，至指定盐场向垣商买盐，然后运至指定销区销售。其称掣放盐、验引截角及缴销盐引手续悉沿明旧，而愈加细密。运商所认根窝，起初皆须实运，亏欠国课者论罪，无力办运者革退。后因运司官吏以有专商为便于中饱私囊，而敷衍迁就，遂致商人借窝本之说，专引岸之利，子孙相承，世袭其业；由此，占岸者曰“业商”，租引者曰“租商”，代租商办运者曰“代商”，业商得以凭一纸虚根坐收巨利，而租、代各商亦层层剥削以致殷富。雍正、乾隆、嘉庆之际，国泰民安，户口繁殖，盐销量剧增。盐商以有专利，遂致暴富，生活穷极奢侈。于时上至皇帝，下至盐务和地方官吏，皆以盐商为利薮，竞相分肥。每遇军兴、庆典、营建，辄令盐商捐资“报效”，少则数十万两，多则数百万两；皇帝南巡数次，经费浩繁，亦由盐商供给。为奖励盐商报效，朝廷于赏给职衔之外，又准其“加价”、“加耗”；加价则病民，加耗则启多斤夹带之弊，导致正盐壅滞。其时商人资本偶有缺乏，内府曾发国库帑银数百万两给商领借，以资周转，谓之“帑本”；商交息银，谓之“帑利”。如此，商人于缴纳国课之外，复付帑利，乃成两重负担，商力已属不支；而报效数目又复分年带征，于是先盐后课(先领引行盐，待售盐得价后再完课归款)的弊端渐开。同时，商人对于运司则须承担办公“规费”，对于销岸则须承担口岸“匣费”，对于产销两区之地方官则须补贴“养廉”俸银:以上三项，每年为数巨万，皆须按引带征；此外，盐务官吏又不时借名需索陋规黑费。于是浮费日增，成本日重，盐价日昂，销路日滞，私盐日盛，课额日亏，而盐务乃有不可收拾之势，其中尤以两淮为最。史称清代盐政坏于乾隆一朝，而“报效”二字实为致病厉阶。


道光十一年(1831)，两江总督陶澍本着欲增课必先畅销，欲畅销必先敌私，欲敌私必先减费，欲敌私、畅销、增课必先废除专商的宗旨，在淮北废除纲法，改行“票法”。其法为:在各场分设行店，听民投行购盐运售；择各场要隘之地设局收税，给以照、票，注明斤数及运往何处售卖字样；规定每票1张运盐10引，个别产盐州县亦可1引起票；无论何人，只需照章纳税，即可领票运盐贩卖；至于掣验放盐手续，则与纲法类似，凡无票及越境贩卖者仍以私论。道光二十六年(1846)，以两淮私盐盛行，专设盐捕营缉捕盐枭，弹压私贩。道光三十年(1850)，两江总督陆建瀛踵行票法于淮南。其法为:在扬州设局，收纳课税；照淮北成例，每运盐10引填票1张，以10张为1号；凡商贩请运，自百引起至千引止，并不作为常额；所运盐斤，准在淮盐界内行销，并不指定专岸。遂变引商为票商。票法主旨在取消引窝，无论官绅商民皆可承运；且在销界以内，无论何县，听其转贩流通，用以革除专商专岸之弊。票法既行，成效大著，于时朝野上下多以改引行票为救弊良策。咸丰年问，太平天国农民起义爆发。清政府为佐军费，对百物抽取厘金，推及盐务，称为“盐厘”，数额过于正课，国家盐政收入且持盐厘为大宗。同治年间，两江总督曾国藩为规复纲法故道，标榜整顿票法，排斥小商，招徕大商。凡行湘、鄂、赣三岸者须以500引起票，名为大票；行皖岸者须以120引起票，名为小票。在各岸设督销局，凡盐船到岸，由局经理，按先后次序挨轮批销，盐商不得越次抢卖，谓之“整轮”；盐斤售价，由局按销市畅滞酌情核定，盐商不得跌价抢售，谓之“保价”。此法既行，承办票运者尽属大商，小本商贩无力领运。嗣后两江总督李鸿章为筹备饷需，令现运之商报效巨额捐款作为“票本”，准其继续递运，作为世业，不复再招新商，谓之“循环给运”，美其名曰“参纲法于票法之中”。自此票商专利同于纲商，所效票捐重于窝本。盐制虽仍称票法，与纲法已无实质区别。光绪年间，盐政渐趋紊乱，或为赔款，或为练兵，或为要政，或为海防，或为抵补药税，或为兴筑铁路，因事立目，迭行加价；于是盐价日贵，私盐愈甚。清末因清理财政，一度变动盐务官制，图谋整顿盐务，但未采取实际步骤。于是盐政之弊一如既往，官视商为利薮，商视官为护符，官商勾结，因循苟且，抗拒改革，直至覆亡。史称“专商积弊与清代相终始”。


二、近代盐政

民国肇兴，盐政初无革新，因循清末弊政，继续实行以专商引岸为基本特征的官督商销制。其时军阀混战，省自为政，盐政之混乱较清末为甚。民国2年(1913)，袁世凯为筹集经费消灭南方国民党势力，以“善后”为名，用盐税为抵押，向英、法、德、俄、日五国银行团举借巨款。在签订的《善后借款合同》中，竟将盐务官制订入协约，规定在中央政府财政部下分别设置盐务署和稽核总所。盐务署分管产制、运销、缉私等盐务行政，所属机构有产区的盐运使司、盐场场署和销区的榷运局；稽核总所负责收税、放盐，所属机构有产区的稽核分所和销区的稽核处。于是原先统一的盐政机构乃分为行政与稽核两个互不统属的平行序列。稽核机关权力很大，条约规定:稽核总所设华总办、洋会办各一员，所有发给引票、款项收支均需洋会办签字才能生效；分所设华经理、洋协理各一员，所有盐税征收、称放盐斤均需洋协理签字同意；每年所征盐款必须存入外国银行团的银行，先行扣除当年应偿外债本息及支付当年盐务行政经费后，余款(称“盐余”)方可拨归中国政府，但取用时仍须经稽核总所洋会办签字同意。于是中国盐税受外国人控制，盐政主权丧失殆尽。16年(1927)6月南京国民政府成立后，因稽核制度与善后借款合同相关，损失国权甚大，舆论主张取消，乃令稽核机关停止行使职权，暂由盐务行政机关兼理收税。18年(1929)因行政机关收税无起色，为增加盐税收入，乃改订稽核章程，修正损失国权条文，全面恢复稽核机关职权，专掌税收，不受债约束缚，外债改由财政部负责偿还。于是税人大增，成效显著。21年(1932)财政部为统一事权，呈经行政院核准，以盐务稽核总所总办兼任盐务署署长，以各区稽核分所经理兼任盐运使，将原有盐务行政机关一律裁撤，所有盐务行政及缉私各职概由稽核机关华员兼理，洋员依旧专任稽核事务。于是盐务机关重归统一，人员精简，效率提高。26年(1937)，复将盐务署与稽核总所一并取消，于财政部内设盐政司，专办审核事宜；另设盐务总局，直隶财政部，专办执行盐务事宜；各产区设盐务管理局，管理本区盐务行政及产、销、税、警事宜；各盐场设盐场公署，掌理场产及收税放盐事宜。此后盐务机构洋员逐渐减少，至1943年不再聘任洋员。


自民初以来，海内以清光绪状元、南通实业家张謇和盐务署华顾问、浙江盐务活动家景学钤为主要代表的盐务改革派，为兴利除弊，致力改革中国盐政，主张将盐与工商百物同等管理，而以废除专商引岸为旗帜，几次掀起改革浪潮，但因盐商势力太大，未有结果。其时稽核总所洋会办、盐务署洋顾问、英国人丁恩，为增收盐税、确保外债偿付，亦赞成中国改革盐政，实行“就场征税，自由贸易”，但因全国场产未经整理，遽难实行，转而采取渐进主义。盐务稽核机关，本为偿付外债而置，故其出于增加税收的直接目的，积极从事整顿盐务，加之机关新设，人员素质好，较少沾染旧盐务机关徇私舞弊恶习，办理颇有成效。经改革派努力，至民国19年(1930)，虽然专商引岸基本制度依旧存在，但在一些具体制度上刷新盐政。产制方面:裁废草煎盐场，扩大滩晒盐场，实行制盐特许制度，凡制盐者须经政府颁发特许证；又于场区设置盐坨，实行盐斤归坨制度，以防盐民漏私；至于中唐以来实行1100余年的灶籍制度，则自民国改元即已无形消灭。运销方面:废止引斤及先盐后税制度，实行先税后盐，按担纳税放盐；开放部分引岸，允许各商在官定牌价之下减价竞售，实行有限制的自由贩卖；减少帆船中转运盐规模，逐步实行用轮船从十二圩运盐直达销岸，节省运费，减少途耗。税收方面:将民初繁杂纷乱达数百种之多的税率一律取消，改征统一税；后因战争频开，各省加税筹饷，税率又趋参差，于是酌加归并:在产区缴纳的场税及中央附加税统称“正税”，在销区缴纳的岸税及中央附加税统称“销税”，各地方加征的附税统称“附税”；又将税低者逐步提高，税高者逐步议减，以便日后划一税率。缉私方面:颁发《私盐治罪法》和《缉私条例》，创设缉私营队，嗣于产区各场增设场警，继改组为税警，并进行整编，淘汰劣员，改良待遇，推行职位保障制；又于松江设税警官佐教练所，于各区设税警训练所，将所有士警轮流调训，使从前占名吃空饷和索贿卖放等积弊为之一扫。实行上述具体盐务制度改革，为最终废除专商引岸基本制度准备必要条件。经过改革派坚韧努力，民国20年(1931)5月30日，国民政府公布新《盐法》。《盐法》计有总则、场产、仓坨、场价、征税、盐务机关、附则等7章39条。开宗明义第一章规定盐务大政方针是:“盐就场征税，任人民自由买卖，无论何人，不得垄断。”关于产盐，规定盐非经政府许可不得采制；关于仓储，规定制盐人制成之盐应悉数存储于政府所建仓坨，而未经质检之盐亦不得存坨；关于场价，规定凡由仓坨出售之盐价，由场长召集全体制盐人之代表，按盐质之等次及供求状况议定，并公告之；关于运销，规定凡向盐场买盐，应先行纳税，凭完税凭单向仓坨买盐，称放出场；关于税率，规定食盐税每一百公斤一律征国币5元，不得重征或附加，工农业用盐免税，渔业用盐减税；关于缉私，规定于产盐场区划定稽查线，配备水陆场警、稽查盐之出入，并保卫盐场仓坨。在“附则”中明确规定:“自本法施行之日起，所有基于引商、包商、官运官销及其他类似制度之一切法令一律废止。”
《盐法》是中国有史以来第一部对盐的产制、运销、征税、缉私等行为进行全面规范的盐政专门法律。它的公布，在当时发生重大影响，被称为“《约法》外第一事”，“民国史上的大事件”，标志着中国近代盐政制度的成熟。遗憾的是:由于国民政府同旧盐商之间有着千丝万缕联系，特别是18年(1929)国民政府为取得军费和偿还外债，接受了旧盐商的“验票”请求，在获取巨额验费后，发给旧盐商“查验引照凭证”，已经允诺让他们“永远照旧环运”；因此，新《盐法》虽然公诸报端，却迟迟未能施行，遂成一纸空文，使专商引岸的旧盐政制度得以继续苟延残喘。

抗日战争爆发后，为适应战争状态，确保军需民食，同时尽量笼取盐利佐助军费，重庆国民政府于民国31年(1942)推行政府专卖制。所颁《盐专卖暂行条例》分通则、产制、收购、运输、销售、罚则、附则等7章55条。规定:盐之专卖权属于国民政府，具体专卖事业由财政部盐务总局办理，全部收益归国库；凡未经政府许可，盐不得由国外输入或向国外输出，也不得由重庆国民政府统治区域以外的国内其他区域输人或对之输出。关于产制，规定制盐人非经政府许可不得制盐，已产制者不得停业，其每年产盐之数量由政府依全国产销状况及国计上之必要予以核定。关于收购，规定政府于盐场适中之地建设仓坨，制盐人所制之盐应于限定期间内悉数缴存政府指定之仓坨；凡照规定产额所制之盐由盐专卖机关收购，收购价(场价)由财政部分别等级种类，参照标准成本，酌加利润予以核定；盐的质量标准由财政部规定，其不合标准者令制盐人改制或销毁。关于运输，规定由盐专卖机关办理，必要时得招商代运或委托商运；运输时须粘贴专卖凭证，并由政府发给单照，途中不得与盐相离。关于销售，规定由盐专卖机关于各集散处所设立盐仓，就仓发售；仓价由财政部分别等级种类，参照场价、运费及其他必要费用，加入专卖利益核定之；合作社或商人经政府许可，亦可承办销盐，停业时亦须呈报核准；盐专卖机关亦可自办销盐；各县、市批发及零售盐价由盐专卖机关视其实需成本酌加利润核定之，并呈报财政部备案；食盐的配销量以按人口计算为原则，必要时得由政府限定，凭证计口授盐；又规定盐专卖机关在各地酌储“常平盐”，于盐供求失常时发售之。在《附则》中明确规定:“自盐专卖实行之日起，所有专商引岸及其类似制度一律废除之。”自唐宋以来逐渐形成的专商及引岸制度至此明令废除，并付诸实行，是为中国盐政史上一大进步。总观重庆国民政府实施的盐专卖政策，大抵祖承唐代第五琦遗制而兼师刘晏旧法，又参酌当时隋形，因时制宜，国、民兼顾，有民制、官收、官运、商销四大纲领。《盐专卖暂行条例》的实施，对于保证后方民食、前方军用、充裕战时财政收效甚著，为中国战时的盐政体制做了成功探索。于时在沦陷区，汪伪南京“国民政府”亦实行盐专卖。盐资源由伪政府控制，产制运销采取官督商办形式；每年所产盐斤除内销外，大量出口日本，弥补其自产不敷自用的缺口；国内销售优先保证在华日军所需，人民食盐实行按区配额、计口授盐，配额由日本政府的“兴亚院”按年核定；配额不足时，由汪伪财政部与日本国驻华大使馆进行交涉；盐价由汪伪政府控制，价款结算采取日本军票与汪伪银行中储券两种货币。在敌后抗日根据地，民主政府废除专商专岸，实行就场征税、自由运销。盐的产制由民，民主政府鼓励盐民增产食盐；运销由商，纳税之后允许自由贩卖，民主政府鼓励商人勤运多销；盐价实行随行就市，民主政府不作统一规定。



抗战结束后，国民政府为转入战后建设，于民国34年(1945)废止盐专卖，改行征税制。35年(1946)行政院颁布《盐政纲领》，规定“当前盐政以民制、民运、民销为原则”。36年(1947)3月，国民政府公布《盐政条例》，分为通则、征税、产制、运销、罚则、附则等6章47条。关于产制，规定盐非经财政部许可不得采制，制盐人非有正当理由并经许可不得停业；产盐区域及每年产量由财政部依全国产销状况核定。关于收购，规定盐政机关在盐场适中地点建设仓坨，为储盐之用；制盐人所制之盐应于限定期间内悉数缴存盐政机关指定之仓坨，并由盐政机关检定其品质；制盐人售盐之价为场价，由盐政机关分别等级种类，参照标准成本酌加利润予以核定。关于征税，规定盐税为国税，税率以法律规定，由盐政机关就仓坨征收，地方政府不得附加任何税捐；纳税人欠缴税款，盐务机关得移请法院追缴或强制执行。关于运销，规定盐的集散处所由盐政机关指定，在集散处所设立的盐仓由盐政机关管理；就仓发售的盐价由盐政机关分别等级种类，参照场价、盐税、运费及其它必要费用核定；盐的供销，由盐政机关依产运供需情形、人口分布及社会经济交通状况统筹调节，其配运计划由盐政机关逐年呈请财政部转呈行政院核定。为确保边远地区食盐供应，规定盐政机关在距场仓辽远地方酌储“常平盐”，于盐的供求失常时发售之。在《附则》中又重申，对于专商引岸及其类似制度，一律予以废除。总观国民政府在战后实行的征税制，有民制、官收、商运、商销四大纲领，其基本制度大抵因袭战时盐专卖办法，唯将官运改为商运；虽标榜就场就仓征税，任人民自由贩运买卖，但实际上盐的生产运销仍为封建势力和官僚所把持，巨额盐利亦由实力雄厚的官僚资本所独占。
综观中华民国37年(1912—1948)中，中国盐政经历了商专卖、官专卖与自由贸易三个阶段。依靠一些盐务改革家不懈努力，终于废除自明末以来绵延300余年之久的专商引岸弊政，相继制订公布一系列盐政法规，使盐务的管理逐步走上有法可依轨道。但是，由于国民党反动派军阀统治的腐败，国内战乱频仍，政局动荡，使依法治盐成为不可能，盐政实际上呈现一种纷歧而不统一、变动而不稳定的状态。其突出弊端:一为军阀干预盐务，省自为政，截留盐税；二为税率繁杂纷乱，税额既高，递增又速，加之关卡林立，重复征税，导致盐价增昂，民食不便。远乡僻壤中下之家因无力购盐而相率淡食，或代以酸辣。



三、现代盐政

1949年中华人民共和国成立，盐业的管理开始纳入社会主义计划经济轨道。国家通过没收官僚资本所占有的盐田为国营盐场，引导个体盐民实行集体化生产，对私营盐商进行社会主义改造等步骤，逐步建立起社会主义盐业的基础。中国盐政从此进入新的发展时期。

1949年12月，中央为统一全国盐政，召开全国盐务会议，确定了生产、运销、税收、缉私等方面大政方针，旋于1950年初由政务院颁布《中央关于全国盐务工作的决定》。关于盐务机构，规定全国采取五级制，中央财政部设盐务总局，各大区设区盐务管理局，其下设直属或区属盐务管理局．又其下设盐场管理处或分场场务所。关于盐务分工，规定采取生产归工业，运销归贸易，税收归财政的大分工制，达到分工严、责任专，以适应国家经济建设要求；第一步先采取产税统一与运销分开方针，规定运销工作统一由贸易部门指定其各级盐业公司负责，生产、税收、缉私由财政部门的各级盐务管理局负责。秦汉以来相沿二千余年自成体系的盐政从此由统一走向分管。关于制盐，规定采取公私兼制、按销定产、提高质量、增加产量、减低成本方针；凡产盐集中、便于管理、成本低质量高而又运输便利的盐场，则加以恢复与发展；凡无发展前途，但为当地民食所需要，而盐工又不易立即转业的盐场，均暂维持现状；凡条件很差，对民食无大关系，盐工又易于转业的盐场，则逐渐减产以至最后裁废。关于运销，规定全国划分七大销区，采取公私兼运兼销方针，凡产销分开的地区，运销由盐业公司负责。关于税收，规定采取“提高税额”与“税不重征”方针，各区税额统一由中央确定，征收时“从量核定，就场征收”。关于缉私，规定基本上依靠组织群众缉私，适当扩大缉私武装(人民盐警队)，使产区缉私与销区缉私相结合，并配合其他缉私，以收互助之效。归结以上各项，宗旨在“民无盐荒，税无私漏”。《中央关于全国盐务工作的决定》在建国初期发挥了新中国盐政基本法作用。


1951年1月政务院财经委公布《私盐查缉处理暂行办法》，盐务缉私工作进入法制轨道。1952年盐务总局由财政部划属轻工业部，标志着盐业管理从财政税收为主向发展生产为主的历史性转变。1953年各地盐警部队奉命撤销建制，划归公安部队。1954年中央财经委决定盐业实行产销合一，国家与省两级盐业公司并入盐务局，加强全国盐业产销集中统一管理。1956年全国盐务归属食品工业部。1957年国务院第33号令将盐列入中央集中管理的38种大宗商品。1958年盐业复归轻工业部。是年起中央机关精简机构，权力下放，50年代初建立起来的盐政体制逐渐瓦解。于时盐业生产由地方工业部门管理，盐斤运销由地方商业部门兼办，盐税征收由地方财政部门负责，盐政的独立性完全丧失。由于价格体系不合理，造成销盐部门盈利，产盐部门亏损，而又互不通融，制约了盐业生产健康发展。


1964年秋中央决定试办工业托拉斯，盐业为其中一部门。1965年工商合一、产销统管的中国盐业公司各级机构相继成立，重建相对独立的盐政体制。盐的生产、运销因得到专业化的组织和管理，呈现生机勃勃发展势头。但为时不久，盐业托拉斯在“文革”中遭受批判而取消，盐业管理恢复到以前由地方管理状态，盐政独立性再度丧失。于是销盈产亏之弊愈甚，盐业生产企业因投入无源，导致技术改造难以进行，职工生活难以改善，企业缺乏发展后劲。“文革”结束后，海内盐务界有识之士要求恢复盐业专业化管理的呼声再起。于是在80年代初，产销合一、工商统管的各级盐业公司再度恢复建立。嗣又在此基础上逐步建立健全各级盐务行政机构。中国盐政从此进入相对稳定的发展时期。
80年代，全国盐务归属轻工业部(内设盐务总局)统一管理。1982年国家重申盐是全国16个大宗商品之一，实行指令性计划，由轻工业部负责全国性综合平衡，提出分配调拨计划草案报全国计划会议确定后，由国家计委下达执行。在改革开放、健全法制、依法治国背景下，国务院于1984年9月发布《中华人民共和国盐税条例》，对盐税征收各环节主要原则作出系统规定。翌年7月财政部发布《盐税稽征管理试行办法》，对盐税征纳各环节做出更加全面具体规定。1986年国家决定，明年起，食盐的生产、分配、销售实行指令性计划，工农牧渔用盐实行指导性计划。1987年国务院机构改革，撤销盐务总局，由中国盐业总公司、中国盐业协会继行职权。期间，为帮助盐业企业克服困难，国家相继采取减税、提价(出场价)，盐业贷款实行低利率，建立盐业发展基金用于重点技术改造项目等措施，扶持盐业生产发展。


1990年3月2日，国务院第51号令发布施行《盐业管理条例》，有总则、资源开发、盐场保护、生产管理、运销管理、法律责任、附则等7章33条。《总则》规定:盐资源属于国家所有，由国家有计划地开发利用；国家鼓励发展盐业生产，对盐的生产经营实行计划管理；轻工业部是国务院的盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。关于盐资源开发，规定由国家实行统筹规划，合理布局，有计划地开发；开办制盐企业，须经省级盐业行政主管部门审查同意，报省级政府批准，并向当地工商行政管理机关申领营业执照，私营企业和个人不得开发盐资源。关于盐业生产．规定制盐企业须按国家计划组织生产，提高技术水平，加强质量监督，不符合国家质量和卫生标准的盐不得出场。关于盐的运销，规定食用盐、国家储备盐和指令性计划工业用盐，由轻工业部按国家计划统一分配调拨；盐批发业务由各级盐业公司统一经营；食盐零售业务由商业行政主管部门指定的商业、粮食企业和供销合作社零售单位负责，需委托个体工商户、代购代销店代销食盐的由县级商业行政主管部门批准，各零售单位必须把食盐列为必备商品，保持合理库存，不得脱销；又规定运输部门必须把盐列为重要运输物资，对食用盐和指令性计划工业用盐给予重点保证；为确保食盐长久正常供应，规定海盐产区建立以丰补歉的平衡盐储备制度，盐销区建立食用盐国家储备制度。为加强盐政执法，1991年6月轻工业部发布《盐业行政执法办法》，对盐业违法案件的查处程序作出具体规定。


1992年国务院机构深化改革，撤销轻工业部，由中国轻工总会继行职权。1993年10月针对盐行业生产盲目发展、产销失衡、流通领域混乱，中国盐业协会制发《关于加强盐行业管理的若干规定》，提出加强宏观调控、强化行业自律和盐政管理10条具体措施。1994年2月针对食盐市场依然存在的混乱现象，尤其假冒碘盐、伪劣食盐冲击市场造成危害的严重状况，国务院国函13号文《关于进一步依法加强盐业管理问题的批复》规定:在发展社会主义市场经济条件下，对盐业产销必须加强管理，食盐由国家专营，工业盐由国家计划管理。同时，国家将食盐价格作为关系国计民生的重要商品价格，列入政府对市场进行宏观调控范围。同年8月，为增强民族体质，确保从1997年起全民食用加碘盐，到2000年消除碘缺乏病，国务院第163号令发布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，对碘盐的加工、运输、储存、供应与监督管理作出具体规定。1995年11月，为鼓励盐业企业之间展开公平合理竞争，国家计委、经贸委计价格1872号文联合发出《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》，决定自1996年起将现行工业盐的计划分配制度改为在国家总量计划指导下的合同订货制度。具体办法是:由国家轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算，同时取消工业盐准运证和准运章制度。国家每年对大额工业用盐确定目标数量(约占全部工业用盐2／3)，并按“不亏有利”原则制定保护价(中准价及允许浮动幅度)，盐碱双方在不低于保护价基础上协商确定成交价格。同时规定，目标总量以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商；不能直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其他工业用盐仍由盐业公司组织供应。以此为标志，传统专营的盐行业正式进入社会主义市场经济轨道。1996年5月，为加强食盐管理，保障食盐加碘工作有效实施，保护公民身体健康，国务院第197号令发布《食盐专营办法》，决定对食盐实行专营管理。规定:国家对食盐实行定点生产制度，非食盐定点生产企业不得生产食盐，国家对食盐的分配调拨实行指令性计划管理，并对食盐的产销储运作出相应规定。《办法》的颁布，标志着新时期中国食盐专卖制度的确立。至此，新中国盐政法制体系基本健全。


中国盐政自春秋时管仲创立“官山海”政策以来，历经2600余年发展，至今仍在继续发展完善中。随着国家工业化和经济现代化事业发展，盐税在国家财政收入中的比重日渐下降，历代盐税收入居天下财赋之半的状况有了根本的改变。1994年国家实行税制改革，取消盐税，改为分别征收资源税和增值税，绵延2000余年最古老的税种——“盐税”的名称从此成为历史。自1990年以来，伴随社会主义市场经济体制逐步建立，深化盐政体制改革，使盐与工商百物同等管理的议论又起。鉴于盐为国计民生所必需，不可一日或缺，其正常供应，关系到社会稳定与民心安定，故中国盐政的改革如何深化，并使之有利于国计民生，盐务界内外人士均在拭目关注。





本文摘自《盐业史研究》2007年第4期 作者: 张荣生


参考文献:

1．历代正史《食货志》。
2．[元]马端临《文献通考》。
3.明清《两淮盐法志》。
4．[民国]曾仰丰《中国盐政史》。
5．[民国]景学钤《盐迷专刊》。
6．[民国]盐务总局资料室《中国盐政实录》(第四辑)。
7．[民国]阮毓麒编、周佛海序《续中国盐政实录》。
8．宋彩玉等《江苏盐业史略》附录。
9．南通市档案馆藏建国后盐务档案。
10．南通市盐务管理局存建国后文书档案。