明朝中后期两淮盐区私盐问题初探

史中庶子

明朝中后期两淮盐区私盐问题初探

——以《明实录》为研究中心

【摘要】食盐是关系到人们日常生活的重要物资，由于其需求量大，需求弹性小，所以自古以来其生产和销售就为官府所干预和控制。随着中国古代人口数量的增长，对食盐的需求量不断增加，国家从食盐专卖和盐业税中所取得的税收在国家财政收入的地位也日益重要。至明朝时，国家财赋一半取之于盐业，盐税的一半来自于两淮，但是两淮盐区的官盐销售一直为淮区私盐和其他盐区涌入两淮的邻区私盐的困扰和冲击，并在在与私盐的对抗中长期处于下风。私盐在官府严厉压制之下反而具有顽强的生命力。然而两淮私盐来源于何处？又何以屡禁不绝？明朝廷在面对和处理私盐问题上又有何得失？本文试图以《明实录》为主要资料来源并辅以其他文献资料，对明朝中后期特别是正统之后两淮盐区私盐的存在状况、来源、产生原因及其与当时社会经济发展之间的关系进行初步的探索。
【关键词】明朝    两淮    私盐

一、 两淮行盐与朝廷财政
煮盐之业，历代皆官领之。其利润和税收也是国家财政收入的重要组成部分。《宋史·食货志》言：“天下之赋，盐利居半。” 《明经世文编》亦云：“国家财赋，所称盐法居半者，盖岁计所入止四百万，半居民赋，其半则取给于盐筴。”《明会典》则曰：“淮盐居天下之半。”食盐生产以其产区集中，便于为国家所控制，一直为历朝所重视，明朝亦然。朱元璋在起兵抗元之后，于元至正21年“议立盐法，置局设官掌之。令商人贩鬻，二十分而取其一，以资军饷。”明朝建立之后，又在各产盐区次第设官，以控制盐业生产和销售。全国共设六个都转运盐司:两淮、两浙、长芦、山东、福建、河东；七个盐课提举司：广东、海北、四川以及云南黑盐井、白盐井、安宁盐井、五井；另有陕西灵州盐课司。各转运司和盐课提举司均有较固定的行盐范围，并刊诸铜版，不可擅自改易。
在各个产盐区中，两淮盐区的地位最为重要。《明史·食货志》中载洪武年间各盐司引额，合计118.69万大引（每引400斤），其中两淮盐区各盐场岁办35.2万余引，占总数的29.66%。及至万历年间，虽然全国其他盐区的引额有所变化，两淮盐区依然占据首要位置。万历年间全国各盐场岁办共225.3万余小引，两淮仍然以七十万引（小引）的数额占总数的31%。引额多，则盐课亦甚为丰厚。而两淮盐区岁入太仓余盐银的比重，则远远高于引额比重，为60万两，占总数98.2万两的61%，嘉靖年间行工本盐时增加至90万两，后又一度增至100万两。而明朝中后期从正德至嘉靖末年，太仓每年所入银两也不过二百万至三百万两左右。从行盐地来看，两淮盐行南直隶之应天、宁国、太平、扬州、凤阳、庐州、安庆、池州、淮安九府，滁、和二州，江西、湖广二布政司，河南的河南、汝宁、南阳三府及陈州，正统时，贵州亦食淮盐，成化十八年，湖广衡州、永州改行海北盐；正统三年，江西赣州、南安、吉安三府改行广东盐。但从整体来看，终明一朝，淮盐的行销区并无特大的调整和改变，两淮盐区的地位也未曾动摇，直至天启年间，依然是“两淮盐课，足当天下之半”。并且两淮盐区多为人口稠密，经济发达，交通便利的枢要之地，其内部的微小变动都可能对整个国家局势造成严重影响。如江西一省，其人口即占全国人口的七分之一，经济水平亦属于全国前列，淮盐在江西能否得到顺利的销售对于朝廷来说可谓至关重要。
行盐之利即丰，则朝廷必然要加强控制，两淮盐区为全国之冠，则控制必然要更加严密。洪武永乐年间，朝廷就曾多次委派御史视察各地盐课征收情况。正统元年，以行在刑部右侍郎何文渊提督两淮盐课，且有中官和御史同往。正统十四年，又命副都御史耿九畴清理两淮盐法，成化中，朝廷特遣中官王允中、佥都御史高明整治两淮盐法，并应高明之请求增设副使一人，判官二人。弘治初年，以户部侍郎李嗣清理两淮盐法，兼都御史。弘治十四年，又以佥都御史王璟督理两淮盐法。尽管自正统之后朝廷所派出的巡盐大臣并不仅限于两淮盐区，但是派往两淮的人数却在各盐区中居于首位。并且正德之后，“唯两淮赋重，时遣大臣”。而且中央每次派往两淮清理盐法的都是品轶较高的朝廷重臣，朝廷于两淮盐务之关切，卓然可见。
然而朝廷对于两淮盐区委派官员的频繁，并不仅仅只是因为两淮在国家财政中的重要地位，也说明这一地区的淮盐行销并非易事，在很多时候需要朝廷予以干预。而在影响两淮行盐的诸多因素中，最主要也最直接的则是两淮盐区的私盐。

二、私盐的盛行和对盐政的冲击
何谓私盐？民国之初的盐务专家景学钤曾经说过：“私者何？对官而言。何谓官，何谓私，无人不知，无人不晓，有税为官，无税为私。”换而言之，私盐即是没有按照国家法律法规进行生产运销，特别是没有纳税，从而不能为为国家提供法定财税收入的盐。盐本无官私之分，但自汉武帝实施盐铁官营之后，便有了从官府角度所谓的私盐。中唐之后，私盐问题逐渐凸显，并成为以后历朝所无法摆脱的一个盐务难题。如唐末黄巢和钱镠便曾贩私，宋朝时江西之虔州（即明朝赣州），福建之汀州“二州民多盗贩广南盐以射利”。又两浙“盐价苦高，私贩者众，转为盗贼”，“江湖运盐即杂恶，官价复高，故百姓利食私盐”。 “元末至张士诚，以盐徒而盗据吴会，其小小兴贩，虽太平之世，未尝绝也。”明朝成立后，在早期由于朱元璋厉行禁私之法，规定“担挑驮载者，杖一百充军。”民间大型贩私活动尚且不著于史。但是自宣德后，“盐禁稍宽，私贩者众”。如宣德十年行在户部奏：“两淮盐价低贱，客商中纳者少，皆因彼处军卫势豪之家，纵容厮役，阻坏盐法，私出兴贩，辄数百艘。挟持兵器，所至劫掠。”正统元年朝廷委派行在刑部右侍郎何文渊、行在户部左侍郎王佐，都察院右副都御史朱与言提督两淮、长芦、两浙盐课，也是因为“两淮、长芦、两浙盐运使司及各场盐课官吏。不遵成宪，肆志贪渎，纵容灶户私煎私货；及商客支给，掯勒百端。中间有名为巡捕而私自兴贩者，有假托权贵而自烧煎者，有诈冒客引而沿途鬻卖者；甚至据徒集船，排列兵器，恣行凶恶者。”从此两例可以看出，正统年间在全国范围内广泛存在私盐问题，两淮亦不例外，并且已经对朝廷的官盐销售体系构成一定程度的威胁。但是朝廷虽然对此有了初步认识，却未能采取及时而有效地措施。正统三年十二月，朝廷又命监察御史巡视两淮、两浙盐课。而之前“命御史尹镗往扬州府提督两淮盐课，久之召还，而私煎私贩及运司克剥之弊益甚。”也缘于此，巡盐御史一职由朝廷临时委派逐渐成为常设官职，“依巡按例更代”。另外联系这两起朝廷委派官吏之例，可见朝廷于正统三年之前至少已委派何文渊和尹镗先后提督两淮盐课，但是并未完全解决问题，仍然需要继续加强监管力度，据此可作出两种推测，一是两淮私盐已经堆积已久，非朝夕之间能够解决；二是前期派出的官员皆不能完成其任务，而且属于主观上故意纵容私盐的发展。但从史料来看，在吏治尚好的正统初年，多名御史连续违背朝廷意愿而故意徇私的可行性较小，固第一种推测应较具可能。两淮私盐问题的严重性和持久性已经对明朝国家财政税收构成严重威胁，并进而影响边防储备。朝廷也于正统十二年、景泰三年、成化三年一再申明私盐之禁，但是并未取得良好效果，私盐贩卖仍呈加剧态势，特别是自成化二年盐法大坏之后，私盐多越境货卖，官盐益加不行，盐法废弛，弊出多端。
从私盐来源上看，当时在两淮盐区出现的私盐主要有以下几类：其一为灶私，即灶户将手中余盐私自出售以换取生活必需物品。朝廷虽然下余盐买补之例，但是偏远之处的灶户往往不为盐商收掣，在这种情况下唯有售予私商或盐枭。另一方面盐课征银的制度施行后，灶户上缴盐课之时亦必须将手中盐卖出，私煎私卖也更为加剧。“夫灶以煎盐为业，不征盐而征银，盐非私鬻，何自而得银哉？盐既以私煎而得银，则兴贩之徒不召而集，且将无以禁。”特别是在遇灾之年，灶户往往“困于衣食，盗卖引盐以救急。”但是灶户的私煎私卖并非出于与朝廷盐法故意对抗之目的，更多时候是不得已而为之，且因贩私规模小，每次交易数量不大，对盐法冲击并不甚强烈，仅出现在沿海盐场和周围地区。
产盐区之外的两淮盐区主要有两种私盐，一类为淮盐私销，另一类则为邻近盐区流入两淮盐区的私盐，亦即邻私。淮盐私销的主要途径是私商或盐枭从灶户手中购得私盐后或诈冒官印而鬻卖，或结众成伙，劫掠官盐。如成化三年刑科给事中左贤奏报：“自仪征抵南京，沿江上下，自芜湖至湖广、江西等处，俱有盐徒驾驶遮洋大船，肆行劫掠。虽有巡江总兵等官，往往受财故纵。又兼水旱相仍，灶户困于衣食，盗卖引盐以救急。而射利之徒，相率兴贩，恐遇盘诘，持兵拒捕，遂至为贼。”此为盐枭私鬻淮盐一例。又如嘉靖二年，“有太监李昙往来淮扬间，舟携私盐鬻卖，巡盐巡检程景贵率逻卒搜得之。”此为内监参与贩私一例。此外前文所述的宣德十年行在户部奏章中，亦可知有“军卫势豪之家，纵容厮役，阻坏盐法，私出兴贩，辄数百艘。”则地方豪强和军卫也有贩私行为。淮盐私销的参与人员虽然成分复杂，私盐来源亦多有不同，但是无一例外都是于国法之外对朝廷盐政的对抗，属于性质最为严重一类，并且所出现的长江中下游地区为经济重地，对盐法冲击更为激烈。
相比于淮盐私销，由邻近盐区涌入两淮的私盐无论在数量上还是时间延续上都要远远胜出。从地理位置上看，两淮盐区位于国家中部，加之淮盐价格较之邻近盐区要高，是以淮区四面皆受邻区私盐之侵灌。早在景泰三年申明盐禁时，户部奏章即言：“迩岁以来，私盐盛行，而兴贩者多。官盐价轻，而中纳者少。且如广东海北二提举司行盐之地，迤北止于南雄。今乃至梅岭、羊角水等处而越至江西、湖广。河东、陕西运司行盐之地，迤南止于南阳。今乃至潼关、内乡等处而越至湖广襄阳。……”然而两淮盐区不仅仅只受广东海北盐和河东盐的影响，在江西省，自南安、赣州、吉安三府改行广盐之后，“广盐顺流而下，其势甚便，遂浸淫于袁、临、抚、瑞诸郡，明行者有限，私贩者无穷。”在淮区西部的湖广，有“蜀之盐，常私贩于荆襄各郡，盖蜀盐精美过淮盐，地近而省费，民情权贵贱而趋，奸徒走死地如鹜，虽厉禁之不能止。”在扬州运河一线，“北来各船，动多夹带私盐，而回空粮船为甚，舳舻百千，扬帆冲关。倘搜缉消息，持梃放火，群拥拒捕，莫可喝阻。”流入两淮的邻私不仅地域广，数量大，而且性质严重不逊于枭私，已成泛滥之势，朝廷盐课亦因之而大受影响。以江西为例，“先是，江西一省派行淮盐三十九万引，后赣州、南安、吉安三府改行广盐，唯南昌等九府仍行淮盐二十七万引。既而私贩盛行，轻舟疾桨，所在而集。如袁州、临江、瑞州三府皆私食广盐；抚州、建昌、广信三府私食福盐（注：广信府为两浙行盐地，非淮区）。于是淮盐仅行十六万引。数年之间，国计大绌。巡抚马森上疏极陈其害，请与峡江县建桥设关，禁遏广、福私盐之路，仍尽复淮盐原额。稍增至四十七万引。”
从人口增长史来看，嘉靖年间江西省并无突破性增长，人均食盐量亦不会有特大变化，而从这则材料中可知，在峡江县建桥设关之前，南昌等九府所行私盐量至少在三十一万引以上；而在额定的二十七万引之外，每年也至少有二十万引的私盐在这九府行销，这仅仅政府是通过建桥设关向私贩夺回的数额，而私盐的数量却不止这些。即使仍以三十一万引计算，以每引八钱的价格和五钱五分（此为嘉靖八年的数字）的税率，嘉靖三十七年以前江西九府内每年因私盐损失在四十二万两以上，而国家每年岁入不过四百万两左右。并且这一状况并没有因峡江县建桥设关而终止，“未久桥毁，额增二十万引复除矣”。直至万历二十八年，依然是“江西九府，岁壅二十余万引。”如照此计算，则每年至少损失二十六万两白银，而这仅仅只是官方数字，实际上应不止此数。
邻私侵灌淮区，既侵夺了朝廷盐税，又使淮盐难以畅销，而淮区又关乎九边储备，对朝廷来说是心腹之患。朝廷虽然将部分淮区划与其它盐区，但往往是淮盐退一步则邻私愈加逼进。在江西“无三府则一省俱壅，而全淮俱病。”故“三府不复，则淮盐终未能与广争。”淮盐未能与广争的结果是国计大绌，边饷得不到保证，国家安全因此大受威胁。

三、私盐盛行的主要因素
不论是淮私还是邻私，都免不了要与官盐争夺市场，影响国课。为此历朝历代都是严禁私盐贩卖。《明律》明文规定：“贩卖私盐者罪至死，伪造引着如之。”“凡私煎货卖者，绞。”但是重典之下贩私者仍如过江之鲫，直至清朝和民国皆是如此。私盐何以有如此顽强之生命而屡禁不绝？从明朝至今日，皆有明理者予以解释。如弘治元年皇帝命户部左侍郎李嗣和刑部右侍郎清理两淮和两浙盐法时认为“官盐不足，私盐盛行”的原因在于“客商受亏之弊”和“盐课不完之弊”，最根本还在于盐政官吏的败坏；又如正德二年整理盐法工部右侍郎兼佥都御史张宪认为私盐盛行根源在于“私自煎煮”和肩挑背负不禁之例，嘉靖六年户部尚书邹文盛认为是律例不严和奸人妄行奏讨所致；嘉靖十四年户科都给事中管怀理则提出“正盐贱则私贩自息”，亦即私盐之行在于官盐价高；嘉靖四十年总理盐法都御史鄢懋卿认为：“今正课壅滞，私贩公行，由引目不通，守候岁久而滋弊耳。”以上诸人均是从朝廷角度来审视私盐盛行的原因，除管怀理之外均承认国家盐政弊端导致私盐盛行。对于私盐，明末清初大儒顾炎武在《日知录·行盐》中有此评述：“行盐之地有远近之分，远于官而近于私，则民不得不买私盐，既买私盐，则兴贩之徒必兴。……此地利之便，非国法所能禁也。”现当代学者如刘淼、林枫、陈峰、黄国信、李珂、张小也等人也各有独到见解，其中江西师范大学方志远在分析明清时期湘鄂赣地区淮界内私盐盛行的原因时概括出三点：官盐成本高而私盐成本低，官盐经营方式僵化而私盐经营方式灵活，划分盐界使市场被人为分割。综合上述各人观点，则可见引起明朝后期两淮私盐盛行的原因应该包括以下诸点：
盐法之弊和开中制度被破坏使得正常的官盐运销体系被破坏，私盐因此能取而代之，大行其道；盐禁的松弛化使得大批人敢于加入贩私行列，盐政官吏的徇私枉法又纵容甚至参与了贩私活动，治理私盐遂更加困难。此为政治原因。
经济方面，私盐在价格上巨大优势是民众选择私盐的直接因素，如湖广之淮盐，官盐约每斤售银0.01两，价涨之时或至0.06两；私盐或止0.0015两／斤，官盐1斤之价可买私盐40斤。而由其他盐区涌入两淮的邻私，价格较淮盐价格更低，如浙盐，官盐价0.005-0.006两／斤，私盐价0.001两／斤。福建，私盐0.0008两／斤，官盐价数百倍之，达每斤0.3-0.4两。价格相差既大，贩私也变得有利可图。故明末苏州地区有一首民谣道：“农事之获，利倍而劳最，愚懦之民为之；工之获，利一而劳多，雕朽之民为之；商贾之获，利三而劳轻，心计之民为之；贩盐之获，利五而无劳，豪滑之民为之。”“利五而无劳”，虽略近夸张，但也说明贩私利润之高，也吸引了更多人加入其中。

四、朝廷整治私盐的措施
两淮盐课不仅是国课重要来源，也是边饷的重要保证，“京师之拥卫赖九边，边饷之灌输赖两淮”。两淮私盐盛行，不仅打乱国家经济秩序，也使社会增加了不稳定因素，更严重威胁国家安全。明朝为维护自己统治，必然要采取措施来抑制私盐活动。诸多措施大体可从两个方面进行，一是从经济上减少私盐活动的发生，改善官盐的销售状况，二是对法律政策作出适当调整，从形式上减少私盐活动的发生。具体措施主要包括以下几个方面：
措施之一，安抚灶户。
其一，开禁灶私。灶私是私盐之源，又是平民贩私和枭私的重要来源，而枭私又是对统治秩序造成最大危害的私盐活动，因此，灶私不得不治。但是统治者也认识到灶私之所以频频发生，其根源在于灶户恶劣的生产生活环境，“夫刮沙汲海，炙日熬波，天下之工役，未有如灶户之劳者；蓬手墨肌，灰卧糠食，天下之人民，未有如灶户之穷者。”因此明朝廷从多方面对灶户予以安抚，首先是对灶私放宽限制，即允许灶户从事少量的私盐交易。如正统时规定：“有以肩挑易米者，不必具奏，径自问结。”比之洪武时“担挑驮载者，杖一百充军”已然宽松许多；弘治十三年又下令“凡贫难军民将私盐肩挑背负，易米度日，不必禁捕。”灶私实际上已经得到朝廷允许。隆庆时总理江北等处屯盐御史庞尚鹏亦认为：“私盐不行，则灶丁立毙，其弊终不可革。”灶私开禁虽未能明显改善灶户处境，但也使灶户掌握了对余盐的处置权，从而也增加了维持生活和生产的可能性。
其二，赈济灾荒。灶户自身力量单薄，无力抵御大的自然灾害，对国家的帮助尤为依赖。在遇到灾荒年份时，往往连基本的生活都得不到保证，唯有将盐卖给私商枭徒。为此，明朝政府曾数次对灶户予以赈济，其范围也不限于两淮。如在成化三年刑科给事中左贤的奏报中，就提出“又兼水旱相仍，灶户困于衣食，盗卖引盐以救急。”对此，他建议“仍于灶户厚加抚恤，戒其盗卖”。此建议得到朝廷批准。成化十三年八月，朝廷又“诏留巡盐御史雍泰抚恤两淮灶丁。时灶丁逃亡数多，盐课消乏，其存者又多单丁，有老死无妻者，以致饥寒无依，生育不继。泰为设法于正课之外劝借盐引卖粮，官为给娶成家室者，凡二千余人。”此事虽非对灶户遇灾的赈济，但也是从基本生活上提供的帮助。嘉靖三十八年九月，两淮巡盐御史李廷龙奏：“两淮三十场分，灾伤异常，应赈贫灶供六万五千六百余丁，乞支库贮挑河银一万九千余两，酌量赈济。”如所有银两都用于赈济，则每丁可得两钱八分左右，约合大米一石。除了在灾荒时节对灶户进行赈济外，朝廷还试图在制度上有所突破，弘治十八年，巡按山西监察御史汤沐在论及修举盐政时，提出：“今宜损益两淮劝借之法，拘集商人，谕商、灶相资之义，量其年份久近，盐数多寡，区别等第，以礼劝借……大约模仿常平义仓遗意。”这里已经是初步探索建立对灶户的社会保障体系。
其三，减免盐课。明朝中期由于灶户因生活困苦大量逃亡，投寄于势豪之家，盐课多有逋欠。为此，朝廷一方面对归来灶户的逋欠盐课实行一定程度减免，如正统元年八月，命停征两淮盐课，“先是，行在户部以两淮逋负盐课七十万引有奇，遣官迫征。至是，巡抚侍郎曹弘言：‘比年荒旱，民多流亡，若征所逋，益不堪命。’事下行在户部，复奏，上命流亡者悉蠲所负。”再如嘉靖三十二年因新开工本盐之制，两淮岁征余盐银增加至九十万两，三十九年鄢懋卿主持盐政时又增加到一百两，一时间私贩盛行，“流毒遍于海内”。四十一年，在徐纩的要求下，“悉免懋卿所增者”。四十四年，又停征工本盐，两淮岁征余盐银仍以六十万两为额。但是这次减免只是免除新增者，灶户原来的负担并未减轻。
措施之二，扶助盐商。
盐商作为官盐运销的直接负责者，也是官盐运销体系的支持者。在面临私盐时冲击时，盐商所受损失最直接也最巨大，但是朝廷的盐税并未有减免。为此 ，朝廷通过资助商人来增强盐商应对私盐挑战的能力。首先是在政策上为盐商提供较为良好的运销环境，如在法律上禁止私盐从而打击官盐的竞争者，禁止内外势豪之家中盐而与盐商争利。但是成化年间虽然有二十九年阻止太监赵阳、黄沉等人奏讨淮盐一事，但实际上自成化二年盐法大坏之日起，皇帝赐予内监淮盐的事例便不胜枚举，每次都在万引以上。直至正德年间还有“南京织造太监奏讨盐斤，恃势夹带，连舟百艘，塞江南下。”为此，嘉靖年间开始对占窝奏讨实施严禁，嘉靖六年十二月，皇帝正式下旨：“自后有奏讨残盐者，户部及该科参奏重治。”其次，朝廷也于隆庆元年三月接受巡按直隶监察御史苏朝宗的奏议，“蠲工本以苏商困”；隆庆五年，两淮巡盐御史张守约言：“引价太重，内商有高价之苦二边商有守候之难，乞酌议量减价五分。”此议得到批准。但是总体说来，朝廷给与盐商的资助并没有一个较为完善的制度，次数也较少，盐商负担也没有较大减轻。
措施之三，整顿盐政。
盐政各级官吏是官盐运销的直接管理者，对官盐运销亦负有不可推卸之责任。如盐政管理一旦松弛，则盐徒也将拥有更为广阔的活动空间，私盐也必然日趋泛滥，朝廷和众多盐政大臣也深刻认识到导致私盐盛行很大程度上在于盐政败坏，为控制私盐泛滥之势，则不得不整顿盐政。在成化二年左贤的奏报长江中下游一带的盐枭时指出“虽有巡江总兵等官，往往受财故纵”，为此“乞敕该部会官，推选廉刚素著、知识兼优者一人，量居风宪重职，前往淮扬等处提督巡捕”。成化四年，皇帝敕令户部奏议盐法，户部在奏文中提及：“盐运并提举司官吏，分派商人，多不以序，及有已派者，又辄更改，纵令胥役作弊。分司、盐课司官吏人等，遇有灶丁纳课，百般沮抑。其各处盐掣官员，为害尤甚。请令巡盐御史并按察司官吏严加禁约。”弘治十四年四月，皇帝在任命王璟为都察院又佥都御史并委派其清理两淮盐课时，在敕文中提及“公差等项人员，假托名目，夹带私贩，漫无记极，以致盐法大坏，商贾不通。”为此要求王璟“军民职官有承安误事者，轻则量情责罚，重则拿问如律。”可见盐政官吏对破坏盐法所起作用已非一般，直至天启年间两淮巡盐御史樊尚燝疾呼：“夫百万盐课，九边急需，而粮船敢公然贩私，大损国储，此其中宁有三尺哉！”最终皇帝下旨“盐法关系甚大。运司官屡有旨精择优升，如何不遵？还申明着实行。其余并即议奏，务绝奸弊，以充国课。”从明朝中后期的盐政变迁历程来看，巡盐御史不仅从临时委派变成常设官职，其权力也不断扩大，最终还拥有兵权，但是从成化年间一直到明末，朝廷不断委派重臣大员前往两淮视察监督，所收到要求整顿盐司吏治的奏章也是屡屡上达天听。但盐政之弊积重难返，弊出多端，对盐法的清理和私盐的抑制也绝非数年之工。这里或许真如樊尚燝所言：“此其中宁有三尺哉”？
措施之四，加强缉私。
对于朝廷来说，这是最为简便的方法，也最为朝廷所称道。缉私不要需触动复杂的盐政官场利益网，资金投入也较少，并且缉私所获亦可以获得一笔收入，更能为官盐提供良好的销售环境。为此，朝廷在数次讨论整顿盐法时，莫不以缉私为第一要务。正德二年整理盐法工部右侍郎兼佥都御史张宪奏议盐法时提出“宜令运司掌印，分司官并附海军卫，有司掌印，巡盐之官不时赴场，提督灶丁，聚团煎煮。有离团作弊者，治以重罪。”又如嘉靖六年十二月户部在奏议盐政时提出“今宜申明其禁。多增官兵，严督巡捕。凡私贩盐徒，及窝藏转贩之家，必设法擒捕。将为首者照例枭首，余党亦问拟充军，庶法严人畏。”隆庆元年，御史刘翾也提出“权贵射利之家，指以内监等衙门为名，贩载私盐，络绎道路。沿河势要之家，窝藏寄顿者尤甚，公行贩卖，莫敢谁何。宜行尚膳、御马二监，今后啖马凉盐及鱼蛤等盐，止许易买商盐，不得入场贩载。一切指称者，听所可擒治，其宗右窝藏及皇船夹带者，官兵设法搜捕，重则巡盐御史劾奏以闻。”缉私的矛头不再仅限于盐枭，也指向了内监和势豪之家。隆庆三年，针对淮扬地区缉私力量薄弱的问题，庞尚鹏提出“宜令州县巡捕兼之。所获盐犯，仍根究来历，系某场、某灶及牙作官攒，经由处一体论罪。”而缉私在部分地区也取得较好成果，如前文所述的嘉靖三十七年通过在峡江县建桥设关从而使淮盐多销售三十一万引。但是从总体来看,缉私成果仍然由两淮盐政之好坏所决定，如嘉靖三十九年鄢懋卿总理盐政之后，“乃立勀限法，每卒一人，季限获私盐有定数；不及数，辄削其雇役银。逻卒经岁有不得支一钱者，乃共为私贩，以牟大利，甚至劫估舶，诬以盐盗而执之，流毒遍于海内矣。”缉私本为抑制私盐，反而成为私盐兴起的原因之一，这不能不说是盐政弊端所使然。正因为此，缉私也多为当时名士所诟病。如顾炎武认为；“此地利之便，非国法所能禁也。明知其不能禁而设为巡捕之格，课以私盐之获，每季若干，为一定之额，此掩耳盗铃之政也。” “朝廷争锱铢之利，陷赤子于不赦之条，而以诛杀从事；即能胜之，则元气必有所损；万一不胜，其所撰可胜道哉？”而且在两淮，对缉私重视的仅包括朝廷中央官吏和两淮盐运使司，地方官吏和势豪之家则对缉私往往敷衍从事，如江西峡江县虽然一度通过建桥设关取得成果，但是也免不了“未久桥毁，额增二十万引复除矣”的局面，其中或许有盐枭所为，但是峡江县也负有不可推卸之责任。

五、私盐与明朝后期经济状况
纵观明朝中后期两淮盐区私盐之变迁，私盐至始至终都对官盐占据着上风，官盐的销售一直困难重重，即使是在缉私有力和盐政较为良好的时刻，官盐也不较私盐有优势。而私盐问题也不仅仅只存在于明朝时期，其影响一直延续至清朝乃至民国；亦不仅仅出现在两淮盐区。北至晋冀，南至两广均不同程度地存在私盐与官盐争夺市场的状况。从明朝中后期的经济发展状况来看，商品经济的不断发展与国家长期保守的经济政策形成巨大反差。二者之间的矛盾也不断加剧。对于朝廷来说，食盐，不是一种商品，而是敛财的工具。于是，在专卖制度的掩盖下，食盐失去了商品的基本属性，成为国家从百姓手中获得赋税的重要手段和来源。就在朝廷一再加强对食盐的监督管理和调配的同时，民众随着商品经济的发展而对食盐产生更多的需求，但在国家调配不能满足其需求的情况下，充分随市场需求调配并且经营灵活的私盐自然而然地成为填补这个需求空白的主要因素。
对于私盐产生的诸多因素，明朝对之并非不能予以认识，但是由于利益的难以取舍而不肯改弦更张，而是在末节上投入大量精力，虽偶有小成，于大局也于事无补，反而是私盐泛滥成无法抵御之势。对灶户的抚恤太过悭吝；商人虽受到扶助却远远抵不了不断加重的负担；朝廷虽有意整治盐法，但不论是盐政体制还是用人上弊端均使得盐政改革不断而弊端不断；缉私力度虽强，也无异于舍本逐末：官盐的正常销售也因此而大打折扣。更为重要的是，从十六世纪后期起，由于美洲白银的大量涌入，国家明朝中后期物价已经大幅上涨，朝廷每年从田赋中所取得的收入实际上大量缩水。加之明朝中后期战事频繁，财政更加紧张。为筹措资金，朝廷将大量的杂税加派纳入盐税征收，为保证盐课来源而采取的加强缉私也使得官盐成本增加，官盐价格则一直呈上涨态势，两淮作为全国财政支出大户则更为甚之，官盐对私盐的劣势更加明显，在此情况之下，民众更乐于选择私盐，私盐也因此屡禁不止，国家财政也因此而日益亏空。