晚清铁路政策演变的历史分析
摘 要:清政府最初修筑铁路出于军事需要，没有系统的铁路政策。甲午战后,清政府开始大规模修筑铁路,其铁路政策也由于国际、国内形势的变化,在官办与商办之间摇摆。经过多年实践,清政府对铁路的认识逐步深化,最终在1911年确立了把商办铁路收归国有的政策,这在当时的历史条件下,有其客观必然性和可行性。
关键词:铁路政策;清政府;商办铁路
A Historical Analysis on Evolution of Railway Policy in Late Qing
SUN Zi-jian
School of Politics & Law, Henan Polytechnic University, jiaozuo 454000,Henan
Abstract: Qing dynasty began to build railway in a large scale since the 1894 Sino-Japanese War. And the railway policies swayed between government-supervised railways and private companies due to the change of home and abroad. After many years practice, Qing dynasty gradually furthered its understanding of the railway, at last in 1911, government-supervised railways policy was established which had its objective certainty and feasibility under the historical situations.
Key words: railway policy; Qing dynasty; private companies railways
作者简介：孙自俭（1972-），男，河南滑县人，讲师，博士，主要从事中国经济社会史研究。
铁路作为近代交通运输工具,是世界贸易发展和人类文明进步的重大成果之一,但在中国的命运非同寻常。鸦片战争后，铁路知识传入中国，当时风气未开，国人对铁路鲜有认识，未见其利，先睹其害，反对修筑铁路。后来,虽有洋务派倡导修建,但清政府内部对是否需要修筑铁路认识不一,19世纪80年代发生了一场应否开筑铁路的论争。论争的结果是1889年5月5日上谕的颁布:铁路“为自强要策,必应通筹天下全局……但冀有益于国,无损于民,定一至当不易之策,即可毅然兴办,毋庸筑室道谋”[1](P171)。这是清政府第一次正式宣布兴办铁路,争论达二十年之久的要不要修筑铁路的问题,才转变为用什么方式修筑铁路的问题。
一
铁路开办之初,是在海军衙门的管理下,用国防的名义,利用官款修筑的。由于清政府财政拮据,筑路成效不大,到甲午战前只修筑了447公里铁路[2](P670)。战后,清政府对铁路的功能有了更全面、更深刻的认识,宣布“力行实政”,把铁路置于该“实政”的首项[3](P838)。当时清政府财政更加困难,入不敷出,无力筹办铁路事业,并且官督商办企业的种种弊端暴露无遗,信誉扫地,清政府就决定采取商办铁路的政策。但当时华商“气散力薄”,资金有限,对投资铁路缺乏信心,故响应者为数寥寥。在筑路必不可缓,官款难筹,商股难集的情况下,清政府只有单独求助于洋款一途了。1897年1月,中国铁路总公司在上海成立,由盛宣怀任督办,这是一个负责借洋款筑路的全国性的官办铁路企业。在其存在的十年间,与西方列强签订了芦汉、正太等十条铁路借款合同(草约)。当时国际形势对我不利,西方列强对华“割裂之势已成矣”,中国没有与西方列强平等的国际地位,且铁路总公司没有一个完备的外债理论体系,在与西方列强签订借款合同时,中国铁路主权、利权多有丧失,如用人权、资金调度权、行车管理权,部分铁路还有供料权、添造枝路权、分享余利权。铁路总公司在借款筑路中丧权过多,引起清政府的警惕。1898年8月,设立矿务铁路总局,王文韶、张荫桓“专理其事”,“所有各省开矿筑路一切公司事宜,俱归统辖。”[4](P4150)总局改变了原来铁路统由官办的政策,大力鼓励商办。11月,总局颁布《矿务铁路章程》22条,明确规定:“矿路分三种办法,官办、商办、官商合办,而总不如商办。除未设局以前,业经开办者不计外,此后多得商办为主,官为设法招徕,尽力保护,仍不准干预该公司事权。”“凡华人办路矿,独立资本至五十万两以上,查明实已到工,办有成效,实系华股居半者,应照劝赈捐之例予以优奖。”[1](P527-529)矿务铁路总局试图通过铁路商办的形式和加强对全国路政的统一管理,来扭转因借款而造成的太阿倒持的被动局面,防止利权外溢。后来由于中国政局的变动,没有完全达到目的。
二十世纪初，铁路是列强对华进行侵略的主要对象，因而铁路问题成为当时中国社会矛盾的主要反映。留日二百余学生公认：“现今国是，惟铁路为最急且危”，[5]正道出了这个历史的症结。清政府有意将外人觊觎已久、政府一时无力兴筑的各省铁路暂交民间承办，则外既杜他人觊觎之心，内以保中国自有之利权。清政府根据形势的需要，对其铁路政策作了重要调整，1903年9月设立商部,以载振为尚书,同时撤销矿务铁路总局,将铁路事宜归并管理。商部继续推行商办铁路政策,在成立之初就宣布,对商办铁路公司如同其它的商办公司一样,随时“维持保护”,表示不用官督商办名目,亦不另派监督、总办等员,以防弊窦[1](P925)。1903年冬,由商部拟定,清政府颁布《铁路简明章程》24条,将鼓励商办政策进一步明确化。在商部的支持和鼓励下,从1903年开始,商办铁路公司相继成立, 各商办铁路公司大都是在收回利权运动的鼓舞下,以保护本省路权,反对列强对路权的侵占,或杜绝西方列强对路权的觊觎,以作未雨绸缪之计而成立的。一部分官僚也参与其中,与当地士绅一起,构成了商办铁路运动的主导力量。各省督抚对本省组建铁路公司的要求,大多持赞同态度。当公司强制性征收各种铁路捐时,也基本予以支持。各省铁路公司的组建大多是由本省京官或督抚奏准的。可以说,如果没有政府和官僚的支持和参与,商办铁路是不会发展到那么大规模的。商部还对奏准的商办铁路多加保护。载振在请准侨商张煜南等筹办潮汕铁路折中就吁请“明降谕旨”,地方官“晓谕附近居民,俾知开办铁路,原为兴商便民之举”,并于该绅办理勘路、购地、运料、兴工等一切事宜,均应随时妥为照料,“即便路成之后,也须认真保护,“不得以事属商办,稍存漠视之意,致拂舆情”[1](P930)。当华商陈宜禧经办新宁铁路,遇到地方劣绅干预揽权时,商部即支持陈宜禧,决定派陈为新宁铁路总经理,并饬广东地方当局给以保护,排除地方势力的阻挠[1](P946)。
1906年10月,商部改为农工商部,另设邮传部,专管铁路等四政。邮传部以发展交通,振兴商务为己任,大力提倡商办铁路。1907年初,当张之洞提议商办铁路俟通车30年后一律由官备价收买一半时,邮传部即不以为然,认为不应该打击绅商兴办铁路的爱国热情,称商办铁路为“我国路政发达之基础”,表示在目前国家财力困难的情况下,不宜模仿日本效法列强将商办铁路收归国有,主张铁路问题应由,邮传部统筹全局,外仿列强之成法,内准中国之情形,再作定夺,“所有商办铁路备价收买暂请缓议。”[6]但自1908年之后,邮传部对商办铁路的态度发生明显转变,由积极扶持到消极否定,直至最后宣布收归国有。
1908年1月，邮传部第一次发出了收回商办铁路的信号，责令粤鄂湘三省铁路公司赶速兴办粤汉铁路，如三年内仍未能取得重大进展，本部即会同该省督抚另行设法筹款筑路。[7]( P697)同年6月清政府以商办铁路“奏办有年，多无起色，坐失大利，尤碍交通”，特降严旨，限期竣工。否则，由邮传部会同该管督抚另筹办理，并将该省所举承办人员差使，查照商部历次奏案，分别撤销。接着，又命令邮传部派员“分路查勘”。[8](P828)至1910年秋，勘查完毕，“除潮汕告竣，新宁将成，无何项问题外，其余各路或资本无着，或工事已停，或虽筑有数百里，如苏路、浙路，而仍无力展线”。[9](P108) 在调查的基础上，邮传部指出，发展中国铁路，“舍借款办法，目前实无良图。”[10]
1910年7月，素来主张铁路国有、借款官办的盛宣怀接管邮传部大权。他在受摄政王召见时，明确地表示铁路修筑权必须收归国有的施政观点，摄政王闻奏后“大为动容”，[11]便命令盛氏与外务部、度支部妥商办理。1911年5月4日给事中石长信奏请“将全国关系重要之区，定为干线，悉归国有”。[1](P1235)石的奏折呈交之后，立即引起摄政王的重视，交邮传部评议。盛宣怀以邮传部的名义，对石氏的奏折予以积极评价，“欲造路纵横四达，则非国家出以全力，断难办到”，盛宣怀进而指出商办铁路公司“自批准后，苟能随时集款，随时兴工，则六七年来，亦必已有成就”，然而由于公司“经理之人，或植党以营私，或蹈虚不务实，集兹巨款，已由闾阎搜刮而来，乃犹不免虚糜坐耗，甚至侵挪倒帐”，其结果是“路工濡滞，耗费浩繁，皆出意料之外。” [7] (P2076-2077)清政府采纳了石长信的建议，于5月9日颁布了铁路国有的上谕.
二
清政府最终以把商办铁路收归国有、借款官办的方式来经营我国的铁路事业，这并非要出卖国家主权，投靠列强，而是基于中国铁路发展的实际需要。铁路“关系到全国之脉络，政令之迅速，兵机之利钝，民食之盈虚”；[12](P1753) “铁路早成一日，可保一日之利权 多拓百里，可收百里之功效”。 [13](P73)而商办各路成效微弱，不利于清政府以铁路为手段，发展经济、巩固边防的目标实现。在经济内外交困，民穷财尽的形势下，清政府不得已求助于外资。引进外资，是经济落后的国家加速社会建设，发展社会经济的重要途径，它可以弥补建设资金的不足，有利于生产力的提高。一战前，投资于美国铁路的英国资本多达30亿美元，约占当时美国铁路资本的15%。这一数字，约为同时中国铁路外资的20倍。[14](P89)可见，美国铁路网的建设成功，也有赖于外资的帮助。事实上，通过自主、合理的谈判，以不附加政治条件为前提，向发达国家的商业银行贷款筑路，不失为一种可以考虑的办法。浙路公司副总理刘锦藻对此有深刻认识：中国“商民涣散无力，非借外资不能集事。其始，用工程师及查帐工料皆外人为之，且必有公使与政府交涉，固各有命意所在。为保商计，不得不然。我之任事者，但能造就人才，整饰路政，以维持之，则路利日增，按年归还本息，即可收回自办，如京汉之赎，彼无异辞，京奉余利，且移造京张。平时转输商货，有事调兵运械。虽办理尚未尽善，而见效已若此。”[15](P11169)关键不在于可不可以向外国借款筑路，而在于是否因为借款而丧失利权。
1908年前后，列强侵华形势大为缓和，清政府利用外资的环境大为改善。此时，列强直接控制的铁路，除19世纪末攫取到的东清、滇越、胶济铁路外，在中国再也没有出现。日俄战争后，列强在华竞争出现了新局面。俄国在中国东北的政治、军事野心受到抑制，列强力图使在华侵略势力达到均衡，美国又重提其“门户开放”政策，敦促英、法、德等国采取对中国“保全”政策。清政府利用这个有利条件，力图使铁路外资不致损害中国主权，同时使它成为促进中国经济发展的一股力量。1908年，清政府与德国德华银行、英国华中铁路有限公司签订了《天津浦口铁路借款合同》。该合同取消余利制，代以20万镑现利，从法律上撤消了列强的铁路收益权；不再以铁路作抵，而以直、鲁、苏三省厘金作保，由此，在某种程度上可以减少外国资本对路权的干预和控制；且明确规定，此铁路建造工程以及管理一切之权，全归中国国家办理。[16](P456-461)中国在路权、路利上都有所挽回。津浦合同对借款筑路事业产生了极为深刻的影响，成为清末借款筑路的重要转折点，以后的借款合同纷纷以津浦合同为榜样，力争“借一不管路，不分余利，不以路为抵押之洋债”。[17](P15)1909年，清政府颁布《雇佣洋员合同格式》十条，对各路洋员的任期、待遇、权限、职务等作出了具体的规定，将他们作为雇员，置于中国政府的管理之下，使对洋员的管理，有了政策依据。经过多方措置，利用外资的条件改善了。
另外，此时借款官办铁路也开始显示出一定成效。一是资金充足，建设速度快。1906年京汉竣工，1908年沪宁竣工，1909年汴洛竣工，这些铁路都是较长的路线，与当时“奏办经年，多无起色”的商办铁路形成鲜明对比。二是见利早，收入多。关内外铁路自1903年通车至新民屯后，客货营业发达，收入颇丰：1904年营业余利为8043877元，1905年为7615158元。[18]京张铁路就是提取关内外铁路余利修建的。当时人言：“虽借款颇为当世诟病，然使当时不借英款以筑津榆(关内外铁路的一段，从天津至山海关。——引者注)，不但奉新无从赎回，即京张，张绥亦将为俄人所图，焉有自我鸠工之一日”。[19](P878)国有铁路自1907年后均有盈余，最低不下1300万元，尤以京汉、正太、汴洛、关内外收入最丰。[2](P675)
借款环境的改善和利用外资的成功，借款官办铁路显示其优越性。而商办铁路却举步维艰，还在铁路国有上谕颁布前夕，云贵总督李经羲、陕西巡抚恩寿以云南、西潼两铁路公司股款难集，要求将铁路收归国有。[7](P2229)同时，筑路效果最好的浙路、苏路公司一些人员，基于商办铁路成功之无望，也主张把商办铁路收归国有。浙路公司副总理刘锦藻即认为“其实，苏路则杨廷栋有收回官办之议，宣怀拟筹款补助，浙路股东亦有赞成者，咸惧攻击不敢发。盖当时风气，无不以自办铁路为美名，各行省纷纷呈请，实则纸上空谈，泰半无成，政府洞烛其隐，至主张国有，而巨变作矣。” [15](P11109)
当时清政府以日本，德国为学习楷模，而日、德两国成功地实现了铁路国有，促使全国铁路网的完成，有力地带动了经济的发展。国内铁路官办与商办的对比，国外铁路国有成功经验的借鉴，促使清政府最终确立了把商办铁路收归国有的政策。
清政府的铁路国有政策的最终失败，并不意味着该政策本身是错误的。事实上，从各国交通现代化的发展历程来看，铁路国有，几乎是后起的各国的通例。俄国、日本、德国、墨西哥均是如此。如果说，其它各项商务活动可以由民间自行经营，那么铁路工程这样的大型事业，则应该而且必须由政府来统一经营。因为只有政府，才具有足够的权威和能力，来集中并协商使用各种资源，而且只有政府有权力要求私人出让建设铁路所需的沿途所经的土地。只有政府才能统筹兼顾，改变商办铁路公司各自为政的局面。对于一个从事交通现代化的后发展国家来说，铁路国有乃是历史的基本趋势。清政府所采取的铁路国有政策，是在对过去商办铁路失败和反思之后形成的，是合乎一个后发展国家的经济逻辑的。对铁路国有政策本身而言，不仅没有违情背理之处，甚至可以说是一个相当明智的政策。从理论上，反对者并没有提出足以服人的批评，领导保路运动的立宪派在国有政策出台之初并没有站在该政策的对立面，他们的舆论宣传反而无形中推动了该政策的出台。民国政府在建国伊始，就继承了被他所推翻的清王朝的未竟之业，在三年内，顺利地把商办铁路收归国有。可见，把商办铁路收归国有，在当时的历史条件下，确有其客观必然性。
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发表于 2009-10-6 20:23:54
